SSK' nın İşverene Rücu Hakkı-Yrd. Doç.Dr. Süleyman Başterzi-Arş. Gör. Gaye Burcu Yıldız
Ekleyen: Av.fırat Bayındır | Tarih: 28-12-2005 | Kategori: Makale | Not 
SOSYAL SİGORTALAR KURUMUNUN İŞVERENE RÜCU HAKKI
I. Giriş
Türkiye’de Sosyal Sigortalar Kurumunun işverene rücu hakkı 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun (SSK) 10. 26. 27. ve 41. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemeler ikiye ayrılabilir. Birinci grupta, 26. ve 41. maddeler yer alır. SSK’nun 26. maddesinde kusuruyla iş kazası ya da meslek hastalığının ortaya çıkmasına neden olan işverenin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu düzenlenmiştir. 41. maddede ise, gerektiği halde sağlık raporu almaksızın ya da eldeki rapora aykırı olarak bünyece uygun olmayan işlerde işçi çalıştıran işverenin, işçiyi bünyesine uygun olmayan işte çalıştırmasından kaynaklanan hastalık sigortası giderlerinden Kuruma karşı sorumluluğu öngörülmüştür. Anılan iki durumun ortak özelliği sigorta olayının (iş kazası, meslek hastalığı, hastalık) ortaya çıkmasına işverenin kusurlu davranışının yol açmasıdır.
İkinci grubu oluşturan 10. ve 27. maddelerde ise, işverenin, SSK’nunda ya da iş mevzuatında öngörülen bazı yükümlülüklerini yerine getirmemesinin bir yaptırımı olarak, iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık sigortası kollarından Kurumca yapılan giderlerden sorumluluğu düzenlenmiştir. İşverenin, SSK’nun 10. maddesine dayanan sorumluluğu bütünüyle kusurdan bağımsız bir niteliktedir. Anılan maddeye göre, sigortalı çalıştırdığını süresi içinde Kuruma bildirmeyen işveren kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık sigortası kollarından Kurumca sigortalıya yapılan ve ileride yapılacak masraflar ile gelir bağlanırsa bu gelirlerin sermaye değeri toplamından sorumludur.
Sosyal Sigortalar Kanununun 27. maddesine göre ise, kasten ya da ağır ihmali ile iş kazasını bildirmemesi ya da haber verme kâğıdına yazdığı bilgilerin eksik ya da yanlış olması nedeniyle doğan ve ileride doğacak olan Kurum zararından işveren sorumludur. Yine bu madde uyarınca, süresinde (kazadan sonraki iki gün içinde) Kuruma bildirilmeyen iş kazası dolayısıyla bildirim tarihine kadar işverence sigortalı için yapılmış olan harcamalar Kurum tarafından işverene ödenmez. Görüldüğü gibi, işverenin 27. maddede düzenlenen kusura dayalı tazminat sorumluluğu ile bildirim tarihine kadar yaptığı harcamalara katlanma zorunluluğu, iş kazası olayının ortaya çıkmasından sonraki bildirim yükümlülüğünü kasıtlı olarak ya da ağır ihmalle yerine getirmemesine bağlanan bir hukuki yaptırımdır.
Yukarıda belirtilen düzenlemeler çerçevesinde işverenler, işyerinin tehlikelilik derecesine göre ağırlaşan oranlarda prim ödeyerek finansmanına katıldıkları sosyal sigorta sisteminden sigortalılara sağlanan yardımlar nedeniyle Kuruma karşı ayrıca sorumlu tutulabilmektedir. Sosyal Sigortalar Kurumuna tanınan bu rücu hakkının, özel sigorta hukuku açısından değerlendirildiğinde sigorta tekniğine uymadığı açıktır. Şöyle ki, sosyal sigorta bir yönüyle işverenlerin bu sistem olmasaydı çalışanlarına karşı ortaya çıkabilecek sorumluluklarının yerini alan bir kurumdur. İşverenler söz konusu sistemin finansmanına katılarak işçilerin karşılaşabilecekleri toplumsal risklerin maliyetini sisteme dahil işveren topluluğuna dağıtmaktadır. Bu şekilde, işçiye karşı olan sorumluluklarının yerine geçmek üzere finansmanına katıldıkları bir sistemden sigortalılara yapılan yardımların ayrıca işverene rücu edilmesi genel olarak sigorta tekniğine aykırı ve adaletsiz görünmektedir.
Buna karşın, konuya sosyal güvenlik ve iş güvenliği hukuku açısından yaklaşıldığında, prim ödeyerek sosyal sigortanın finansmanına katılan işverenlerin ayrıca, sosyal sigorta kurumunca sigortalılara yapılan yardımları rücuan tazmin sorumluluğu altına sokulması belirli sınırlar içinde mantıklı bir temele dayandırılabilir.
Şöyle ki, Lord Beveridge’den başlayarak sosyal güvenliğin çalışanların toplumsal risklere karşı korunması bakımından önleme ve tazmin olmak üzere birbirinden ayrılmaz iki boyutlu bir koruma hukuku olduğu ve kişilerde oluşturmayı amaç edindiği güvenlik duygusunun ancak bu şekilde sağlanabileceği kabul edilmektedir. Toplumsal risklerden doğan zararlara karşı kişilere gelir güvencesi sağlaması sosyal güvenliğin yatay boyutunu, doğrudan doğruya risklere yönelerek bunları önleme işlevi ise dikey boyutunu oluşturur. Böyle bakıldığında etkin bir sosyal güvenlik politikasının, bireylerin karşılaşma olasılığı bulunan toplumsal riskleri önleyici tedbirleri almaya yönelmesi doğaldır. Sosyal güvenlik bu yönüyle (dikey kapsamıyla) ele alındığında iş güvenliğini de içermektedir.
Bu yaklaşımla, sosyal sigorta primlerini ödeyen işverenin kendisine düşen görevi yerine getirdiği düşüncesiyle iş kazalarının ve meslek hastalıklarının önlenmesi konusunda sorumluluk duygusunun azalabileceği dikkate alınarak, sosyal sigorta kurumuna karşı belirli ölçüde sorumlu tutulmaya devam edilmesi mantıklı bir temele oturtulabilir. Öte yandan, sosyal sigorta sistemlerinin işverenlerin sorumluluklarını sigorta eden bir mekanizma olarak görülmemesi gerekir. Sosyal sigorta sistemlerince çalışanların mesleki risklere karşı güvenceye kavuşturulması anayasalarca devlete yüklenen toplumsal bir ödevdir. İşverenler bu toplumsal ödevin yerine getirilmesine prim ödeyerek katkı sağlamaktadır. Yoksa bu güvencenin sağlanmasının temelinde yatan asıl neden, işverenlerin prim ödeyerek sorumluluklarını kendi aralarında paylaşmaları değildir. Bir başka deyişle sorumluluğun işveren topluluğuna yayılması, toplumsal risklerin tazmini amacıyla devletçe kurulan sosyal sigortanın nedeni değil dolaylı sonucudur.
Ancak belirtmek gerekir ki, bir yönüyle sosyal güvenliğin sağlanması amacıyla örtüşse de, devletin iş güvenliğini sağlamak üzere gerekli örgütlenmeyi ve mevzuatı oluşturup zorunlu önlemleri alması sosyal güvenlik sisteminden bağımsız olarak ayrıca gerçekleştirmesi gereken diğer bir anayasal ödevdir. Sosyal güvenlik sistemlerinin asıl işlevi toplumsal risklerin tazminidir. Önleyici işlevi ise, devletin bu amaçla oluşturduğu iş güvenliği örgütü ve mevzuatını desteklemekle sınırlı ikincil bir nitelik taşır. Bu açıdan sosyal güvenlik mevzuatının iş sağlığı ve güvenliğini sağlamasının temel araçları arasında düşünülmesi isabetli değildir. İşverenlerin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı sorumluluğunun bu çerçevede değerlendirilip sınırlarının çizilmesi gerekir.
Bu çalışmada, Türkiye’de halen yürürlükte olan SSK, anılan yasayı da kapsayacak şekilde çok yakın bir gelecekte yürürlüğe girmesi planlanan “Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısı” da* dikkate alınarak, işverenin rücu sorumluluğu yönünden değerlendirilecek ve olması gereken hukuk bakımından önerilerde bulunulacaktır. Hemen belirtelim ki burada, SSK’nun Kurumun rücu hakkını düzenleyen 10. ve 26. maddelerinin incelenmesi amaçlanmaktadır. Çünkü uygulamada yaşanan sorunlar ve tartışmalar esas olarak bu maddeler üzerinde toplanmaktadır. Ancak bu incelemeye geçmeden önce, çalışanların iş kazası ve meslek hastalıklarından doğan zararlarının sosyal sigorta kurumunca karşılanması ve işverenin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararlardan işçiye karşı ayrıca sorumlu tutulmasının genel olarak değerlendirilmesi, sistemin bütününün görülmesi ve eksiklerinin ortaya konması bakımından yararlı olacaktır.
II. İşverenin iş kazası ve meslek hastalığından doğan sorumluluğu
Sorumluluk hukuku bakımından ele alındığında iş kazası geçiren ya da meslek hastalığına yakalanan işçinin veya onun desteğinden yoksun kalanların uğradıkları zararlardan doğan sorumluluğun başlıca muhatabı işverendir. İşverenin bu sorumluluğu tarihsel süreçte önce kusursuz sorumluluk esasına dayandırılmıştır. Böylece, işverenin emrinde onun yararına çalışan ve iş risklerine maruz kalan işçinin ya da geride kalanlarının uğradığı zararın kusurlu olmasa da işverence tazmin edilmesi amaçlanmıştır. Ancak, tazmin amacının ön planda tutulduğu bu dönemde, işverenin kusursuz sorumluluğuna gidilirken zarar görenlere götürü bir tazminat ödenmesi esasının benimsendiği görülmektedir.
Daha sonra sosyal sigorta sistemlerinin kurulmasıyla sigortalı işçinin ya da hak sahiplerinin iş kazası ya da meslek hastalığından doğan zararları işverenin kusuruna bakılmaksızın bu sistemler çerçevesinde giderilmeye başlanmıştır. İşçinin ya da hak sahiplerinin iş kazası ya da meslek hastalığından doğabilecek zararlarının tazmini sosyal sigorta sistemleri tarafından güvenceye alınınca, kusursuz sorumluluk esası da terk edilmiştir. Böylece işverenin risk esasına dayanan kusursuz sorumluluğunun yerini sosyal sigorta sistemleri almış ve sorumluluk, prim ödeyerek bu sistemleri finanse eden işverenler topluluğuna dağıtılmıştır.
Sosyal sigorta sistemleri işçilerin ya da hak sahiplerinin iş kazaları ve meslek hastalıklarından doğan zararlarını, gerçek zararı hesaplayarak değil, götürü olarak tazmin etmekte, bu da genellikle aydan aya irat olarak sigortalıya sağlanmaktadır. Dolayısıyla söz konusu sistemlerin zarara uğrayan işçinin ya da hak sahiplerinin gerçek zararını karşılayamadığı durumlar olabilmektedir. Bu durumun ortaya çıkması sosyal sigorta kurumlarınca karşılanmayan zararların işçi ya da hak sahiplerince işverenden istenip istemeyeceği ya da hangi koşullarda istenebileceği sorusunu gündeme getirmiştir. Yabancı hukuka bakıldığında, sosyal sigorta kurumlarınca karşılanmayan zararların işçi tarafından işverenden istenmesi konusunun Almanya, Fransa ve İsviçre gibi Avrupa ülkelerinde yasayla düzenlenerek kusur esasına dayandırıldığı ve işverenin sorumluluğunun kast, bağışlanmaz kusur ve ağır ihmal gibi, kusurun belirli dereceleriyle sınırlandığı görülmektedir. Böylece anılan hukuk sistemlerinde, zorunlu sosyal sigorta sistemlerinin kurulmasıyla işverenin işçi ya da hak sahipleri karşısındaki sorumluluğu önemli ölçüde daraltılmıştır. Ancak, söz konusu ülkelerde sosyal sigorta ve sosyal yardım sistemlerinin oldukça gelişmiş ve tatminkâr olduğunu belirtmek gerekir.
İşçinin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları nedeniyle işverene başvurması konusunda yasal bir düzenleme bulunmayan Türk hukukunda da, genel sorumluluk ilkelerinden ayrılabilmek için yasada bunu sınırlandırıcı istisnai bir hükmün bulunması gerektiği, aksi halde mağdurun zararının genel hükümlere göre zarar görence tazmininin zorunlu olduğu belirtilerek, işçinin ya da hak sahiplerinin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları işverenden isteyebilecekleri hem öğreti hem de yargı tarafından kabul edilmektedir. Ancak işveren anılan yabancı hukuk sistemlerinden farklı olarak genel hükümler çerçevesinde kusurunun her derecesinden sorumlu tutulmaktadır.
Belirtmek gerekir ki, işçilerin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları işverenden talep hakkının işverenin kusurunun belirli dereceleriyle sınırlanıp daraltılması, konuya iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi açısından yaklaşıldığında eleştirilebilir. Çünkü, sorumluluğun sadece sosyal sigorta sistemine kaydırılması işverenlerin iş sağlığı ve güvenliği önlemleri almaları üzerinde olumsuz etki yaratabilir. Giriş kısmında belirtildiği gibi, sosyal sigorta sistemlerinin asıl amacı işverenlerin sorumluluğunu sigorta etmek değil, işçilerin uğradıkları zararların en kısa zamanda ve işçiyle işvereni karşı karşıya getirmeden iş barışı içinde gidermektir.
İşverenlerin iş kazası ya da meslek hastalığından doğan ve sosyal sigorta kurumunca karşılanmayan zararlardan kusurlu sorumluluk esasına dayalı olarak sorumlu tutulması söz konusu toplumsal riskleri önleme amacına hizmet eder. Öte yandan, Türkiye gibi sosyal sigorta yardımlarının genellikle işçinin ya da hak sahiplerinin uğradığı gerçek zararı tamamen karşılayamadığı ülkelerde, işverenin sosyal sigorta kurumunca karşılanmayan zarardan kusurlu sorumluluk esasına dayalı olarak sorumlu tutulması hakkaniyete de uygundur. Bu durumda Türkiye’de işverenlerin sorumluluğunun ağırlaştırılmış kusur aranarak sınırlandırılmaması isabetlidir. Ancak, Türk mevzuatında kusursuz sorumluluğu öngören bir düzenleme bulunmamasına karşın, Yargıtay uygulamasında iş kazası ve meslek hastalıklarının ortaya çıkmasında kusuru bulunmayan işverenlerin de kusursuz sorumluluk esasına göre sorumlu tutulabildikleri görülmektedir. Yargıtay, böyle bir uygulamanın yaratabileceği adaletsizliği önlemek üzere, kusuru bulunmayan işverenin sorumlu olacağı tazminat miktarını belirlerken Borçlar Kanununun 43. maddesi uyarınca belirli bir hakkaniyet indirimine gitmektedir. Hukuk tekniğiyle bağdaşmayan bu uygulama yukarıda örnekleri verilen yabancı hukuktaki genel eğilime de aykırıdır.
Öte yandan belirtmek gerekir ki, kusur sorumluluğu esası iş sağlığı ve güvenliğinin korunması bakımından da kusursuz sorumluluk esasına göre daha etkilidir. Çünkü, kusuru oranında sorumlu olacağını bilen işveren, sorumluluğunu olabildiğince azaltmak için, iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin alınmasında, bu alandaki teknolojik gelişmeleri takip etmede, alınan önlemlerin uygulanmasının denetiminde ve işçilerin eğitiminde daha titiz davranır. Oysa kusursuz sorumluluk esası benimsendiğinde, gereken bütün önlemleri alsalar da sorumluluktan kurtulamayacakları duygusu işverenleri önlem alma konusunda isteksizleştirebilir. Buna karşı, kusursuz sorumluluk esasının benimsenmesinin işverenleri kusurlu olmasalar da her durumda sorumlu olacaklarını ve bunun işletmelerine getireceği maliyeti düşünerek önlem almaya teşvik edebileceği ileri sürülebilecektir. Ancak bu sadece, iş kazaları ve meslek hastalıklarının işletmelerine maliyetini düzenli olarak tutulan istatistiklerle hesap edip öngörebilen büyük işletmeler açısından geçerli olabilecek bir yaklaşımdır. Özellikle Türkiye gibi, anılan maliyet hesabını yapamayacak küçük ve orta ölçekli işletmelerin yoğunlukta olduğu ülkelerde beklenen sonucu vermez. Kaldı ki, kusur sorumluluğu benimsendiğinde de işverenler, iş kazası ve meslek hastalıklarından doğan sorumluluğun işletmelerine maliyetini ölçerek gerekli önlemleri almalarının menfaatlerine daha uygun olduğunu görebilir.
Sonuç olarak, iş kazası ya da meslek hastalığı nedeniyle zarar gören işçilerin veya hak sahiplerinin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları için kusurlu sorumluluk esasına göre işverene başvurabilmeleri, anılan toplumsal risklerin önlenmesi bakımından olumlu etkiye sahiptir. Türkiye’de sosyal sigorta yardımlarının düşük düzeyde olduğu ve çoğu zaman gerçek zararı karşılayamadığı da düşünülürse, iş kazası ya da meslek hastalığından zarar görenlerin bu zararlarını kusurunun belirli yoğunlukta olması aranmaksızın işverenden isteyebilmelerine olanak tanınması bugün için uygundur. Ancak olması gereken hukuk bakımından, Türkiye’de sosyal sigorta sisteminin güçlendirilip zarar görenlere yapılacak yardımların olabildiğince gerçek zarara yaklaştırılması hedef alınmalıdır. Bu sağlandığında, işverenlerin Sosyal Sigorta Kurumunca karşılanmayan zararlar nedeniyle işçi ya da hak sahiplerine karşı sorumluluğunun da yabancı hukuktaki gelişim çizgisine uygun olarak, işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru veya en azından ağır kusuru ile sınırlanması gerekir. Böylece, işçi ya da hak sahipleri işverenle karşı karşıya getirilmeyerek iş barışı da korunmuş olur.
III. Sosyal Sigortalar Kurumunun SSK’nun 26. maddesine dayanan rücu hakkı
Sosyal Sigortalar Kanununun 26. maddesine göre, iş kazası ve meslek hastalığı sonucu zarar görenlere Kurumca yapılan veya ileride yapılması gerekli bulunan her türlü giderlerin tutarı ile gelir bağlanırsa bu gelirlerin hesaplanacak sermaye değeri toplamı, sigortalı ya da hak sahiplerinin işverenden isteyebilecekleri miktarla sınırlı olmak üzere Kurumca işverene rücu edilebilir.
Kurumun bu rücu hakkını kullanabilmesi için, iş kazası ya da meslek hastalığının, işverenin kastı, suç sayılabilir bir hareketi veya iş sağlığı ve güvenliği mevzuatında düzenlenmiş önlemleri alma konusunda kusurlu davranmasından kaynaklanması gerekir. Görüldüğü gibi, işverenin SSK’nun 26. maddesindeki sorumluluğu kusur esasına dayandırılmış ve işveren kusurunun her derecesinden sorumlu tutulmuştur. Bir başka deyişle işveren iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin alınmasında hafif ihmalinden dahi sorumludur. İş sağlığı ve güvenliği mevzuatında isabetli olarak işverenin uyması gerek yükümlülükler çok geniş düzenlenmiştir. İşverenin Sosyal Sigortala Kurumuna Karşı rücu sorumluluğu da bu çerçevede değerlendirildiğinde, iş sağlığı ve güvenliği kurallarına işçinin uymadığı durumlarda dahi, eğitim ve denetim yükümlülüğünden hareketle işverenin sorumluluğuna gidilmekte ve sorumluluğunun kapsamının objektifleştirilmiş ölçülere göre belirlenmesi nedeniyle işverenin Kurum karşısındaki sorumluluğu kusursuz sorumluluğa yaklaşmaktadır.
Yukarıda açıklandığı gibi, gelişmiş yabancı hukuk sistemlerindeki genel eğilim, işçi ya da hak sahiplerinin iş kazası veya meslek hastalığı nedeniyle uğradıkları zararın olabildiğince sosyal sigorta kurumlarınca karşılanması, sosyal sigorta tarafından karşılanamayan zararlar nedeniyle işverenin işçiye karşı sorumluluğunun da kusurun ağır dereceleriyle sınırlanmasıdır. Buna paralel olarak anılan hukuk sistemlerinde sosyal sigorta kurumlarının yaptıkları yardımlar için işverenlere rücu hakkı da kast, bağışlanmaz kusur ve ağır ihmal gibi kusurun ağır dereceleriyle sınırlanmıştır.
İş kazası ya da meslek hastalığı nedeniyle zarara uğrayan işçi ya da hak sahiplerinin zararları sosyal sigorta kurumu ve işverence bütünüyle tazmin edildikten sonra, sosyal sigorta kurumuna, zarar görenlere yaptığı yardımların tutarını, kusurunun derecesi bakılmaksızın işverene rücu etme hakkı tanınması, ölçülülük ve hakkaniyet ilkelerine uygun değildir. Ne sosyal sigorta fonlarının korunması, ne de iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi amacı işverenin sorumluluğunun bu derece ağırlaştırılmasını haklı çıkarmaya yetebilir. Bu noktada işverenin, büyük işletmeleri olan ekonomik gücü yüksek bir kişi olabileceği gibi, orta ya da küçük ölçekli bir işletme sahibi, geliriyle ancak geçinebilen küçük bir işyeri sahibi, örneğin İş Kanunu kapsamına girecek kadar (en az 4) işçi çalıştıran bir oto tamir atölyesi işleten bir kişi, yanında yardımcı çalıştıran bir doktor ya da avukat ya da emekli ikramiyesiyle sahip olduğu küçük bir arsaya başını sokacak bir ev yaptırmak isteyen bir kişi olabileceği de unutulmamalıdır. Mevcut koşullarda rücu tazminatları özellikle ekonomik gücü zayıf olan işverenlerin iflasına, ekonomik geleceklerinin bütünüyle sona ermesine yol açabilmektedir. Kaldı ki, sosyal sigorta kurumlarının sigortalı ya da hak sahiplerine toplumsal risklere karşı güvence sağlamasının asıl amacının işverenin sorumluluğunun sosyal sigorta sistemine aktarılması değil, temelini anayasalarda bulan toplumsal bir ödevin yerine getirilmesi olduğu da unutulmamalıdır. Bu nedenlerle sosyal sigorta kurumunun işverene rücu hakkının gelişmiş yabancı hukuk sistemlerinde olduğu gibi Türkiye’de de işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru* ya da en azından ağır ihmaliyle sınırlanması yerinde olur.
Bu noktada üzerinde durulması gereken bir husus da, SSK’nun 26. maddesindeki düzenlemenin iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesine ne ölçüde katkı sağlayabildiğidir. Sosyal Sigortalar Kurumunun işverene rücu hakkı 27.6.1945 tarihli ve 4772 sayılı İş Kazaları ve Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortaları Kanunu ile ilk kez düzenlendiğinde, işverenin sorumluluğu, kendisinin veya vekilinin kastı, suç sayılır hareketi ve sigortalı işçinin işverene ait işler dışında çalıştırılması durumlarında ortaya çıkan iş kazaları ile sınırlı tutulmuştu (m.37). Bu Yasada 1950 yılında 5564 sayılı Yasayla yapılan değişiklikle işverenin sorumluluk durumları arasına meslek hastalığından sorumluluğu eklenirken, İş Kanununun işçilerin sağlığını koruma ve iş güvenliği hükümlerine aykırı hareketinden sorumluluğu da eklenmiştir. Şüphesiz ki bu düzenlemenin ardında iş kazaları meslek hastalıklarının önlenmesi düşüncesi yer almaktadır. Anılan tarihten bu yana Türkiye’de iş kazlarının her geçen gün arttığı bilinen bir gerçektir. Bu da göstermektedir ki, anılan ağırlıktaki bir önlem dahi tek başına iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesinde etkili olamamaktadır.
Giriş kısmında da belirtildiği gibi, sosyal sigortanın amaçları arasında iş sağlığı ve güvenliğinin korunması da yer almakla birlikte, bu sistemin asıl işlevi bireylere toplumsal risklere karşı güvence sağlamaktır. İş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi sosyal güvenlik mekanizmalarının ikincil nitelikteki işlevleri arasında yer alır. İş sağlığı ve güvenliğinin sağlanması ayrı bir disiplin olarak devlete yüklenmiş başka bir anayasal ödevdir.
Buna göre iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi açısından asıl olarak yapılması gereken, mali açıdan güçlü ve özerk bir iş güvenliği örgütü oluşturularak, işverenlerin almaları gereken iş sağlığı ve güvenliği önlemleri konusunda bilgilendirilmeleri ve mevzuata aykırı uygulamaların etkin biçimde denetlenip yaptırımlandırılmasıdır. Bu yapılırken sadece kayıtlı işyerlerinin değil özellikle kayıt dışı işyerlerinin denetiminin sağlanması ve bu yolla anılan işyerlerinin kayıt altına alınması büyük önem taşımaktadır.
Sosyal sigorta sisteminin iş sağlığı ve güvenliğini koruma amacından yola çıkılarak bu amaca yönelik iş sağlığı ve güvenliği kurumlarının sosyal sigorta sistemince desteklenmesi isteniyorsa, bunun en etkin ve adil yolu işverenlerin sosyal sigortanın finansmanına katılımlarında ödüllendirme ve yaptırımlandırma esasının benimsenmesi olabilir. Bu bağlamda, işyerinde düzenli aralıklarda, ortaya çıkan iş kazaları ve meslek hastalıkları sayısına bakılarak işverenin ödeyeceği prim oranı eksiltilip artırılabilir. Şüphesiz böyle bir sistemin sağlıklı işleyebilmesi için, iş kazaları ve meslek hastalıklarına ilişkin bildirimlerin zamanında yapılmasının ve istatistiklerin düzenli tutulup denetlenmesinin çok önemli olduğu kuşkusuzdur.
Bu konuda, Avrupa Birliğine üye ülkeler içinde en yüksek iş kazası oranına sahip İspanya’daki gelişmeler dikkat çekicidir. Birlik üyesi ülkelerin ortalamasının iki katı oranda iş kazası görülen bu ülkede hükûmet ve sosyal taraflar 2003 yılında iş kazalarının azaltılması amacıyla mesleki risklerin önlenmesine ilişkin olarak alınacak tedbirler konusunda bir anlaşmaya varmıştır. Bu kapsamda kararlaştırılan tedbirler arasında, müfettiş sayısı çoğaltılarak iş sağlığı ve güvenliğinde denetimin yoğunlaştırılması ve yaptırımların artırılması, ortaya çıkan iş kazalarıyla ilgili olarak yetkili makamlara en kısa sürede bilgi akışı sağlanması için iletişim sistemlerinin “delta planı” olarak adlandırılan bir plan çerçevesinde gözden geçirilip elektronik ortama taşınması gibi tedbirlerin yanında, işverenlerin iş kazası ve meslek hastalığı sigorta kolunun finansmanı için ödedikleri primlerin, işletmelerindeki iş kazası ve meslek hastalığı oranına göre artmasını ve azalmasını öngören bir sistemin yürürlüğe konması da yer almaktadır. Hemen belirtmek gerekir ki 2005 yılı raporlarına göre anılan tedbirlerin uygulamaya geçirilmesinin ardından 2004 yılında İspanya’da iş kazası sayısında önemli bir düşüş gözlenmiştir.
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısının 21. maddesinde de, bu Kanunu uygulaması planlanan Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığının iş kazası ya da meslek hastalıkları dolayısıyla yaptığı yardımları işverene rücu hakkı, 506 sayılı SSK’nun 26. maddesine paralel düzenlenmiştir. SSK.26’da olduğu gibi Tasarıya göre de, işverenin kastı, suç sayılır hareketi ya da iş güvenliği önlemlerine aykırı davranışı nedeniyle bir iş kazası ortaya çıktığında Kurum, bu nedenle yapılan ve veya ileride yapılması gereken ödemelerle bağlanan gelirlerin ödenmeye başladığı tarihteki peşin sermaye değeri toplamını, sigortalı veya hak sahiplerinin işverenden isteyebilecekleri tutarla sınırlı olmak üzere işverene rücu edebilecektir. Görüldüğü gibi tasarıda da, iş sağlığı ve güveliği önlemlerini ihlâl eden işveren sosyal sigorta kurumuna karşı kusurunun her derecesinden sorumlu tutulmuştur. Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde bu düzenlemeden vazgeçilerek, iş sağlığı ve güvenliğinin korunması başka önlemlerle desteklenmek suretiyle işverenin Kuruma karşı rücu sorumluluğunun kast, bağışlanmaz kusur ya da en azından ağır ihmalle sınırlı tutulması hakkaniyete daha uygun olacaktır.
IV. Sosyal Sigortalar Kurumunun SSK’nun 10. maddesine dayanan rücu hakkı
Sosyal Sigortalar Kanununun 10. maddesine göre, ilk kez ya da yeniden işe alınıp yasada belirtilen süre içinde Sosyal Sigortalar Kurumuna bildirilmeyen işçilere, bildirgenin sonradan verildiği ya da sigortalı işçi çalıştırıldığının Kurumca tespit edildiği tarihten önce ortaya çıkan iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık durumlarında da, yasada belirtilen sağlık yardımları sağlanır. Ancak bu durumda, Kurumca sigortalı için yapılan masraflar ile sigortalı ya da hak sahiplerine gelir bağlanırsa bu gelirlerin sermaye değeri 26. maddedeki sorumluluk koşulları aranmaksızın işverene ayrıca ödettirilir.
Sosyal Sigortalar Kanununun 10. maddesi anılan düzenlemesiyle işçisini Kuruma bildirmeyen işverenler bakımından, maddede belirtilen sigorta olaylarının (iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık) gerçekleşmesi ve Kurumun sigortalıya yardımda bulunması koşuluna bağlı olarak bir borç doğurmaktadır. Başka bir ifadeyle yasa işverenin işçisini Sosyal Sigortalar Kurumuna bildirmemesi olgusuna, anılan sigorta olaylarından biriyle birleşmesi koşuluyla borç doğurucu bir etki (hüküm) bağlamıştır. Bu, yasadan doğan bir borçtur. Yasanın böyle bir borç öngörmesinin iki amacı vardır. Söz konusu amaçlardan ilki, sosyal sigortanın korunması ve uğradığı zararın tazminidir. Zira işveren, sigorta kapsamındaki işçisini Kuruma bildirmeyerek kusurlu davranışıyla kayıtlı işçiler için oluşturulan fonun aktüeryal dengesine zarar vermektedir. Yasanın işçisinin Kuruma bildirmeyen işverene bu şekilde bir borç doğurmasının ikinci amacı ise, kayıt dışı işçi çalıştıran işverenin cezalandırılmasıdır. Bu nedenle öğretide söz konusu tazminatın “medeni ceza” olarak adlandırıldığı da görülmektedir. Burada birincisi tazminat ikincisi yaptırım olmak üzere çift amaçlı bir borcun varlığı kabul edilebilir. Ancak, ihbar tazminatı gibi götürü olmaması ve Kurumca yapılan ve yapılacak olan yardımlar hesaplanarak, bir başka deyişle zarara göre belirlenmesi nedeniyle bu borcun tazminat niteliği öne geçmektedir. Belirtmek gerekir ki, bir norm çifte amaca yönelse de, hukuki niteliği bakımından iki yöne sahip olduğu genellikle düşünülmez. İşverenin işçisini Kuruma bildirmemesinin yaptırımının idari para cezası olarak SSK’nun 140/b maddesinde ayrıca düzenlenmiş olması da varılan bu sonucu destekler niteliktedir.
Kayıt dışı istihdamın önlenmesi Türkiye açısından gerçekten çok önemli bir sorundur. Bu konuda alınacak önlemler arasında kuşkusuz ki hukuki ve idari yaptırımlar da yer alır. Ancak, SSK’nun 10. maddesi çerçevesinde işverenin, özellikle iş kazaları ve meslek hastalıkları nedeniyle Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu değerlendirilirken bu maddenin kayıt dışı istihdamın önlenmesine ilişkin yaptırım amacı ikincil nitelikte kabul edilmeli ve 26. maddede olduğu gibi, 10. madde bağlamında da, sosyal güvenliğin iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi amacına üstünlük tanınmalıdır. Zira, kayıt dışılığın önlenmesine yönelik yaptırım amacı ön planda tutulup, 26. maddedekinden farklı olarak kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın, işveren yönünden yasada belirtilen olguların varlığına bir borç (medeni ceza) bağlanırsa bu, iş sağlığı ve güvenliğinin korunması üzerinde olumsuz etki yaratabilir. Düz bir mantıkla işgücü maliyetlerinin yüksekliği nedeniyle kayıt dışı işçi çalıştırmayı göze alan işverenin, kusurlu olup olmadığına, bir başka deyişe iş sağlığı ve güvenliği önlemlerini alıp almadığına bakılmaksızın her durumda ortaya çıkacak iş kazası ve meslek hastalığından sorumlu olacağını düşünerek gerekli önlemleri almakta özen göstermeyeceği sonucuna varılabilir.
Konuyu daha da çarpıcı hale getirmek için belirtmek gerekir ki bugün uygulamada, işçisini Kuruma bildirmemiş olan işverenin, üçüncü kişinin %100 kusuru, hatta kastıyla işyerinde bir işçinin yaralanması durumunda dahi Kurum karşısında rücu sorumluluğu bulunduğu kabul edilmektedir. Mevcut mevzuat açısından dahi isabetsiz olan bu uygulamaya Örnek vermek gerekirse, işçinin kullandığı araca alkollü üçüncü bir kişi %100 kusurlu olarak çarptığında, işçi işyerindeyken dışarıdan üçüncü bir kişinin attığı kurşunla yaralandığında ya da işyerinde işçiye yıldırım çarptığında dahi, işveren işçisini Kuruma bildirmemişse, bu nedenle zarar görenlere yaptığı harcamalar ve bağladığı gelirler için Kurumun işverene rücu hakkı bulunduğu kabul edilmektedir. Ancak Yargıtay bu gibi durumlarda, işverenin ödeyeceği tazminattan %50’den az olmamak üzere bir hakkaniyet indirimine gitmektedir. Hatta öğretide bir adım daha ileri gidilerek, SSK.10’da düzenlenen rücu tazminatının işçinin Kuruma bildirilmemesinin bir yaptırımı olduğu, dolayısıyla kazanın üçüncü kişinin kusuru ya da bir mücbir sebepten kaynaklanması nedeniyle işyerinde yürütülen faaliyet ile kaza arasında bir illiyet bağı bulunmasa ya da üçüncü kişinin kusuru illiyet bağını kesse bile işverenin Kuruma karşı rücu sorumluluğunun bulunduğu ve bu nedenle Yargıtayın hakkaniyet indirimine gitmesinin doğru olmadığı da ileri sürülmektedir.
Hakkaniyete aykırı bu uygulamayı ve tartışmaları ortadan kaldıracağı ve hepsinden önemlisi iş sağlığı ve güvenliğinin korunması bakımından daha isabetli olduğu için, SSK’nun 26. maddesinde olduğu gibi 10. maddesinde de, işçisini bildirmeyen işverenin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu kusur esasına dayandırılmalıdır. Ancak burada, 26. maddeden farklı olarak kayıt dışı istihdama karşı yaptırım amacını da gerçekleştirmek üzere işverenin her türlü kusurundan sorumlu olacağı kabul edilmelidir.
V. İleride yapılacak yardımların işverene rücu edilmesi sorunu
Sosyal Sigortalar Kurumunun iş kazası ve meslek hastalığı nedeniyle sigortalı ya da hak sahiplerine bağladığı ve işverene rücu ettiği gelirlerin sermaye değerinde yasa ya da kararnamelerle (enflasyona bağlı olarak gelirlerin yükseltilmesi nedeniyle) ortaya çıkan artışların Kurum tarafından zamanaşımı süresi içinde işverenden istenebileceği yönündeki uygulama, hukuka ve hakkaniyete tamamen aykırı olmasına karşın sürmektedir.
Sosyal Sigortalar Kanununun 26. maddesinde, bu madde uyarınca sorumluluk koşulları oluşan işverenden, Kurumca sigortalı ya da hak sahiplerine yapılan veya ileride yapılması gerekli bulunan her türlü giderlerin tutarı ile gelir bağlanırsa bu gelirlerin sermaye değeri toplamının istenebileceği öngörülmüştür. SSK’nun 10. maddesinde de küçük farklılıklarla benzer bir düzenleme yer almaktadır. Bu maddelerin ne lafzından ne de amacından, maddede geçen ileride sözcüğünün sigortalı için yapılacak masraflarla birlikte bağlanan gelirleri de kapsadığı sonucuna varmak olanaklıdır.
Buna karşılık 1994 tarihli bir Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı ile yerleşiklik kazanan bir şekilde (YİBBGK, 1.7.1994, E.1992/3, K.1994/3), Kurumca sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerde yasa ya da kararnamelere bağlı olarak ortaya çıkan artışların peşin değeri, SSK.26 uyarınca sigortalı ya da hak sahiplerinin işverenden isteyebilecekleri miktarla sınırlı olmak üzere işverene ödettirilmektedir. Yine Yargıtay içtihatlarıyla SSK.10 kapsamında sorumlu olan işverenlerin de, yasal nedenlerle sigortalıya bağlanan gelirlerin peşin değerinde ortaya çıkan artış farklarını Kuruma ödemekle yükümlü oldukları kabul edilmektedir. SSK’nun 10. maddesinde 26. maddedeki gibi bir tavan sınırlaması bulunmamakla birlikte, anılan Yargıtay içtihatlarıyla aynı tavan sınırlaması işverenin 10. maddeye dayanan sorumluluğuna da uygulanmaktadır.
Sosyal Sigortalar Kanununun 10. ve 26. maddelerinin metninden sadece, Kurumun iş kazası ya da meslek hastalığına bağlı olarak ileride yapacağı masrafları işverene rücu edebileceği açıkça anlaşılmaktadır. Bu masrafların kaynağı iş kazası ya da meslek hastalığına bağlı olarak sigortalının sağlığında ortaya çıkan yeni ya da tekrarlanan sorunlar ve sigortalının rehabilite edilmesi olabilir. Buna karşılık, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerde ileride ortaya çıkacak artış farklarının da işverenden istenebileceği yasadan açıkça anlaşılmamaktadır.
Sosyal Sigortalar Kanununun Yargıtay içtihadı doğrultusunda anılan şekilde yorumlanıp uygulanan 26. maddesinde geçen “ve ilerde yapılması gerekli bulunan her türlü giderlerin tutarı ile… ” sözcüklerinin, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan aylıklarda yasa, kararname, katsayı değişikliği ile daha sonra ortaya çıkan artışlardan dolayı borcunu ödemiş olan işverenleri yıllarca dava tehdidi altında bıraktığı, bunun da Anayasanın sosyal devlet ve eşitlik ilkeleri ile insanın maddi ve manevi varlığını geliştirme ve sosyal güvenlik hakkına aykırı olduğu gerekçesi ile Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptal davaları açılmıştır. Anayasa Mahkemesi 1972 yılından başlayarak bu davalarda verdiği kararlarında, SSK’nun 26. maddesini Yargıtaydan farklı şekilde yorumlayarak maddenin Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varmıştır. Anayasa Mahkemesinin öğretide de çoğunlukla benimsenen yorum tarzına göre, yasada yer alan ileride sözcüğü ile sigorta olayına (iş kazası ya da meslek hastalığı) neden-sonuç ilişkisi ile bağlı olan gelir artışları kastedilmektedir. Örneğin, iş kazası ya da meslek hastalığı nedeniyle %30 işgöremez olan sigortalının işgöremezlik derecesi zaman içinde yine aynı nedene bağlı olarak %50’ye çıkarsa, sigortalının sürekli işgöremezlik gelirinde ortaya çıkan artışların peşin değeri işverene rücu edilebilir. Aynı şekilde, SSK’na göre, sürekli kısmi işgöremez durumunda bulunan sigortalı başkasının bakımına muhtaç ise, bunların geliri %50 artırılır (m.20/4). İlk kez gelir bağlandığında söz konusu olmayan böyle bir durumun zaman içinde gelişmesi nedeniyle sürekli işgöremezlik gelirinde ortaya çıkan artışlar da işverene rücu edilebilir.
Buna karşılık, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirler zaman içinde ekonomik ve sosyal nedenlere bağlı olarak yasayla artırılırsa, bu artışların peşin değeri işverene rücu edilememelidir. Anayasa Mahkemesi bu görüşünü, devletçe izlenen sosyal ve ekonomik politikaların bir sonucu olarak sigorta tahsislerinde ortaya çıkan artışların Kurumun öz kaynaklarından sağlanması, bunun mümkün olmaması durumunda devletçe sağlanması esasına dayandırmıştır.
Sigortalı ya da hak sahiplerine gelir bağlanıp bu gelirin peşin değeri Kurumca tazminat sorumlusu işverenden alındıktan sonra, zaman içinde enflasyon nedeniyle ortaya çıkan artışların tekrar tazminat sorumlusu işverene ödettirilmesi hakkaniyete aykırıdır. Çünkü, Kurum irat olarak ödediği gelirlerin peşin sermaye değerini topluca tazminat sorumlusu işverenden tahsil edince bu parayı fonlarında değerlendirir. O nedenle Anayasa Mahkemesinin önceki tarihli kararlarındaki yorumuna aykırı olarak, 1994 tarihli Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı doğrultusunda şekillenen bugünkü uygulama, Kurum lehine haksız zenginleşme yaratıcı niteliktedir. Öte yandan işverenler de, 10 yıllık zamanaşımıyla sınırlı da olsa yıllarca dava tehdidi altında kalmaktadır. Bunun hukuki istikrar ve kişinin maddi ve manevi varlığını geliştirme özgürlüğüyle bağdaşmadığı açıktır.
Bu durum karşısında, hukuka ve hakkaniyete aykırı mevcut uygulamanın Anayasa Mahkemesinin yorumu doğrultusunda bir yasal düzenlemeye gidilerek değiştirilmesinden başka çare görünmemektedir. Belirtelim ki, Anayasa Mahkemesinin Bağ-Kur Kanununun rücu konusunu düzenleyen 63. maddesine ilişkin olarak verdiği benzer bir karardan sonra, anılan yasa maddesinde yapılan değişiklikle bu maddede düzenlenen rücu tazminatının, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerin ilk peşin değeriyle sınırlı olacağı öngörülmüştür. Aynı yönde bir değişikliğin SSK’nunda da gerçekleştirilmesi isabetli olacaktır.
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısının SSK’nun 10. maddesine karşılık gelen 23. maddesi ile SSK’nun 26. maddesine karşılık gelen 21. maddesinde, işverenin Kurum karşısındaki rücu sorumluluğu, yasa gereğince yapılan veya ileride yapılması gereken ödemeler ile bağlanan gelirin ödenmeye başlandıkları tarihteki ilk peşin sermaye değeri toplamı ile sınırlanmıştır. Tasarı bu şekilde yasalaştığı takdirde, uzun yıllardır süre gelen adaletsiz uygulama da sona erecektir.
VI. Sonuç ve öneriler
Sosyal Sigortalar Kurumunun iş kazaları ve meslek hastalıkları nedeniyle işverene rücu hakkı ve bununla bağlantılı olarak işverenin Sosyal Sigortalar Kurumunca karşılanmayan zararlardan sorumluluğu ile iş sağlığı ve güvenliğinin korunması bir bütün olarak düşünüldüğünde olması gereken hukuk bakımından yapılması gerekenler şöylece özetlenebilir:
1. Türkiye’de sosyal sigorta sistemi güçlendirilerek zarar görenlere yapılacak sosyal sigorta yardımları olabildiğince gerçek zarara yaklaştırılmalı ve bu sağlanabildiği ölçüde, işverenlerin Sosyal Sigorta Kurumunca karşılanmayan zararlar nedeniyle işçi ya da hak sahiplerine karşı sorumluluğu yabancı hukuktaki gelişim çizgisine uygun olarak, işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru veya en azından ağır kusuru ile sınırlanmalıdır.
2. Sosyal Sigortalar Kurumunun işverene rücu hakkı, işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru ya da en azından ağır ihmaliyle sınırlı tutulmalıdır.
3. İş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesini desteklemek üzere İspanya örneğinde olduğu gibi, işverenlerin iş kazası ve meslek hastalıkları işkolu için Kuruma ödeyecekleri prim miktarının, işyerleri ya da işletmelerinde ortaya çıkan iş kazası ve meslek hastalıkları sayısına göre artırılıp azaltıldığı bir sisteme geçilmelidir. Ödüllendirme ve yaptırımlandırma ile teşvik esasına dayalı bu sistemin başarısı ve diğer iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin de etkin bir şekilde uygulanabilmesi için, işyerlerinde ortaya çıkan iş kazası ve meslek hastalıklarının ilgili makamlarca öğrenilmesine ve bu konudaki bilgi akışının hızlandırılmasına yönelik mekanizmalar geliştirilmelidir.
4. Sosyal Sigortalar Kanununun 10. maddesine göre, işçisini bildirmeyen işverenin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu da, iş sağlığı ve güvenliğinin korunması ön planda tutularak SSK’nun 26. maddesinde olduğu gibi kusur esasına dayandırılmalıdır. Ancak burada, 26. maddeden farklı olarak kayıt dışı istihdama karşı yaptırım amacını da gerçekleştirmek üzere işverenin her türlü kusurundan sorumlu olacağı kabul edilmelidir.
5. Sosyal Sigortalar Kurumunun iş kazası ve meslek hastalığı nedeniyle sigortalı ya da hak sahiplerine bağladığı ve işverene rücu ettiği gelirlerin sermaye değerinde yasa ya da kararnamelerle (enflasyona bağlı olarak gelirlerin yükseltilmesi nedeniyle) ortaya çıkan artışların Kurum tarafından zamanaşımı süresi içinde işverenden istenebileceği yönündeki hukuka aykırı uygulamaya son verilebilmesi için yasa değişikliğinden başka yol kalmadığından, işverenin sorumluluğunu, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerin bu gelirlerin bağlandığı tarihteki peşin değeriyle sınırlayan bir düzenlemeye gidilmelidir. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısının 21. ve 23. maddelerinde bu yönde getirilen düzenlemeler desteklenmelidir.
Son olarak, İşçi ya da hak sahiplerinin iş kazaları ve meslek hastalıklarından kaynaklanan zararlarının tamamen tazmini ve iş sağlığı ve güvenliğinin korunması amacına yönelik bütün bu önerilerin başarıya ulaşabilmesinin, devletle birlikte sosyal tarafların ortak çabasına ve anlaşmasına bağlı olduğunun her fırsatta altı çizilmelidir.
Yard. Doç. Dr. Süleyman BAŞTERZİ
Arş. Gör. Gaye Burcu YILDIZ
I. Giriş
Türkiye’de Sosyal Sigortalar Kurumunun işverene rücu hakkı 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun (SSK) 10. 26. 27. ve 41. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemeler ikiye ayrılabilir. Birinci grupta, 26. ve 41. maddeler yer alır. SSK’nun 26. maddesinde kusuruyla iş kazası ya da meslek hastalığının ortaya çıkmasına neden olan işverenin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu düzenlenmiştir. 41. maddede ise, gerektiği halde sağlık raporu almaksızın ya da eldeki rapora aykırı olarak bünyece uygun olmayan işlerde işçi çalıştıran işverenin, işçiyi bünyesine uygun olmayan işte çalıştırmasından kaynaklanan hastalık sigortası giderlerinden Kuruma karşı sorumluluğu öngörülmüştür. Anılan iki durumun ortak özelliği sigorta olayının (iş kazası, meslek hastalığı, hastalık) ortaya çıkmasına işverenin kusurlu davranışının yol açmasıdır.
İkinci grubu oluşturan 10. ve 27. maddelerde ise, işverenin, SSK’nunda ya da iş mevzuatında öngörülen bazı yükümlülüklerini yerine getirmemesinin bir yaptırımı olarak, iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık sigortası kollarından Kurumca yapılan giderlerden sorumluluğu düzenlenmiştir. İşverenin, SSK’nun 10. maddesine dayanan sorumluluğu bütünüyle kusurdan bağımsız bir niteliktedir. Anılan maddeye göre, sigortalı çalıştırdığını süresi içinde Kuruma bildirmeyen işveren kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık sigortası kollarından Kurumca sigortalıya yapılan ve ileride yapılacak masraflar ile gelir bağlanırsa bu gelirlerin sermaye değeri toplamından sorumludur.
Sosyal Sigortalar Kanununun 27. maddesine göre ise, kasten ya da ağır ihmali ile iş kazasını bildirmemesi ya da haber verme kâğıdına yazdığı bilgilerin eksik ya da yanlış olması nedeniyle doğan ve ileride doğacak olan Kurum zararından işveren sorumludur. Yine bu madde uyarınca, süresinde (kazadan sonraki iki gün içinde) Kuruma bildirilmeyen iş kazası dolayısıyla bildirim tarihine kadar işverence sigortalı için yapılmış olan harcamalar Kurum tarafından işverene ödenmez. Görüldüğü gibi, işverenin 27. maddede düzenlenen kusura dayalı tazminat sorumluluğu ile bildirim tarihine kadar yaptığı harcamalara katlanma zorunluluğu, iş kazası olayının ortaya çıkmasından sonraki bildirim yükümlülüğünü kasıtlı olarak ya da ağır ihmalle yerine getirmemesine bağlanan bir hukuki yaptırımdır.
Yukarıda belirtilen düzenlemeler çerçevesinde işverenler, işyerinin tehlikelilik derecesine göre ağırlaşan oranlarda prim ödeyerek finansmanına katıldıkları sosyal sigorta sisteminden sigortalılara sağlanan yardımlar nedeniyle Kuruma karşı ayrıca sorumlu tutulabilmektedir. Sosyal Sigortalar Kurumuna tanınan bu rücu hakkının, özel sigorta hukuku açısından değerlendirildiğinde sigorta tekniğine uymadığı açıktır. Şöyle ki, sosyal sigorta bir yönüyle işverenlerin bu sistem olmasaydı çalışanlarına karşı ortaya çıkabilecek sorumluluklarının yerini alan bir kurumdur. İşverenler söz konusu sistemin finansmanına katılarak işçilerin karşılaşabilecekleri toplumsal risklerin maliyetini sisteme dahil işveren topluluğuna dağıtmaktadır. Bu şekilde, işçiye karşı olan sorumluluklarının yerine geçmek üzere finansmanına katıldıkları bir sistemden sigortalılara yapılan yardımların ayrıca işverene rücu edilmesi genel olarak sigorta tekniğine aykırı ve adaletsiz görünmektedir.
Buna karşın, konuya sosyal güvenlik ve iş güvenliği hukuku açısından yaklaşıldığında, prim ödeyerek sosyal sigortanın finansmanına katılan işverenlerin ayrıca, sosyal sigorta kurumunca sigortalılara yapılan yardımları rücuan tazmin sorumluluğu altına sokulması belirli sınırlar içinde mantıklı bir temele dayandırılabilir.
Şöyle ki, Lord Beveridge’den başlayarak sosyal güvenliğin çalışanların toplumsal risklere karşı korunması bakımından önleme ve tazmin olmak üzere birbirinden ayrılmaz iki boyutlu bir koruma hukuku olduğu ve kişilerde oluşturmayı amaç edindiği güvenlik duygusunun ancak bu şekilde sağlanabileceği kabul edilmektedir. Toplumsal risklerden doğan zararlara karşı kişilere gelir güvencesi sağlaması sosyal güvenliğin yatay boyutunu, doğrudan doğruya risklere yönelerek bunları önleme işlevi ise dikey boyutunu oluşturur. Böyle bakıldığında etkin bir sosyal güvenlik politikasının, bireylerin karşılaşma olasılığı bulunan toplumsal riskleri önleyici tedbirleri almaya yönelmesi doğaldır. Sosyal güvenlik bu yönüyle (dikey kapsamıyla) ele alındığında iş güvenliğini de içermektedir.
Bu yaklaşımla, sosyal sigorta primlerini ödeyen işverenin kendisine düşen görevi yerine getirdiği düşüncesiyle iş kazalarının ve meslek hastalıklarının önlenmesi konusunda sorumluluk duygusunun azalabileceği dikkate alınarak, sosyal sigorta kurumuna karşı belirli ölçüde sorumlu tutulmaya devam edilmesi mantıklı bir temele oturtulabilir. Öte yandan, sosyal sigorta sistemlerinin işverenlerin sorumluluklarını sigorta eden bir mekanizma olarak görülmemesi gerekir. Sosyal sigorta sistemlerince çalışanların mesleki risklere karşı güvenceye kavuşturulması anayasalarca devlete yüklenen toplumsal bir ödevdir. İşverenler bu toplumsal ödevin yerine getirilmesine prim ödeyerek katkı sağlamaktadır. Yoksa bu güvencenin sağlanmasının temelinde yatan asıl neden, işverenlerin prim ödeyerek sorumluluklarını kendi aralarında paylaşmaları değildir. Bir başka deyişle sorumluluğun işveren topluluğuna yayılması, toplumsal risklerin tazmini amacıyla devletçe kurulan sosyal sigortanın nedeni değil dolaylı sonucudur.
Ancak belirtmek gerekir ki, bir yönüyle sosyal güvenliğin sağlanması amacıyla örtüşse de, devletin iş güvenliğini sağlamak üzere gerekli örgütlenmeyi ve mevzuatı oluşturup zorunlu önlemleri alması sosyal güvenlik sisteminden bağımsız olarak ayrıca gerçekleştirmesi gereken diğer bir anayasal ödevdir. Sosyal güvenlik sistemlerinin asıl işlevi toplumsal risklerin tazminidir. Önleyici işlevi ise, devletin bu amaçla oluşturduğu iş güvenliği örgütü ve mevzuatını desteklemekle sınırlı ikincil bir nitelik taşır. Bu açıdan sosyal güvenlik mevzuatının iş sağlığı ve güvenliğini sağlamasının temel araçları arasında düşünülmesi isabetli değildir. İşverenlerin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı sorumluluğunun bu çerçevede değerlendirilip sınırlarının çizilmesi gerekir.
Bu çalışmada, Türkiye’de halen yürürlükte olan SSK, anılan yasayı da kapsayacak şekilde çok yakın bir gelecekte yürürlüğe girmesi planlanan “Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısı” da* dikkate alınarak, işverenin rücu sorumluluğu yönünden değerlendirilecek ve olması gereken hukuk bakımından önerilerde bulunulacaktır. Hemen belirtelim ki burada, SSK’nun Kurumun rücu hakkını düzenleyen 10. ve 26. maddelerinin incelenmesi amaçlanmaktadır. Çünkü uygulamada yaşanan sorunlar ve tartışmalar esas olarak bu maddeler üzerinde toplanmaktadır. Ancak bu incelemeye geçmeden önce, çalışanların iş kazası ve meslek hastalıklarından doğan zararlarının sosyal sigorta kurumunca karşılanması ve işverenin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararlardan işçiye karşı ayrıca sorumlu tutulmasının genel olarak değerlendirilmesi, sistemin bütününün görülmesi ve eksiklerinin ortaya konması bakımından yararlı olacaktır.
II. İşverenin iş kazası ve meslek hastalığından doğan sorumluluğu
Sorumluluk hukuku bakımından ele alındığında iş kazası geçiren ya da meslek hastalığına yakalanan işçinin veya onun desteğinden yoksun kalanların uğradıkları zararlardan doğan sorumluluğun başlıca muhatabı işverendir. İşverenin bu sorumluluğu tarihsel süreçte önce kusursuz sorumluluk esasına dayandırılmıştır. Böylece, işverenin emrinde onun yararına çalışan ve iş risklerine maruz kalan işçinin ya da geride kalanlarının uğradığı zararın kusurlu olmasa da işverence tazmin edilmesi amaçlanmıştır. Ancak, tazmin amacının ön planda tutulduğu bu dönemde, işverenin kusursuz sorumluluğuna gidilirken zarar görenlere götürü bir tazminat ödenmesi esasının benimsendiği görülmektedir.
Daha sonra sosyal sigorta sistemlerinin kurulmasıyla sigortalı işçinin ya da hak sahiplerinin iş kazası ya da meslek hastalığından doğan zararları işverenin kusuruna bakılmaksızın bu sistemler çerçevesinde giderilmeye başlanmıştır. İşçinin ya da hak sahiplerinin iş kazası ya da meslek hastalığından doğabilecek zararlarının tazmini sosyal sigorta sistemleri tarafından güvenceye alınınca, kusursuz sorumluluk esası da terk edilmiştir. Böylece işverenin risk esasına dayanan kusursuz sorumluluğunun yerini sosyal sigorta sistemleri almış ve sorumluluk, prim ödeyerek bu sistemleri finanse eden işverenler topluluğuna dağıtılmıştır.
Sosyal sigorta sistemleri işçilerin ya da hak sahiplerinin iş kazaları ve meslek hastalıklarından doğan zararlarını, gerçek zararı hesaplayarak değil, götürü olarak tazmin etmekte, bu da genellikle aydan aya irat olarak sigortalıya sağlanmaktadır. Dolayısıyla söz konusu sistemlerin zarara uğrayan işçinin ya da hak sahiplerinin gerçek zararını karşılayamadığı durumlar olabilmektedir. Bu durumun ortaya çıkması sosyal sigorta kurumlarınca karşılanmayan zararların işçi ya da hak sahiplerince işverenden istenip istemeyeceği ya da hangi koşullarda istenebileceği sorusunu gündeme getirmiştir. Yabancı hukuka bakıldığında, sosyal sigorta kurumlarınca karşılanmayan zararların işçi tarafından işverenden istenmesi konusunun Almanya, Fransa ve İsviçre gibi Avrupa ülkelerinde yasayla düzenlenerek kusur esasına dayandırıldığı ve işverenin sorumluluğunun kast, bağışlanmaz kusur ve ağır ihmal gibi, kusurun belirli dereceleriyle sınırlandığı görülmektedir. Böylece anılan hukuk sistemlerinde, zorunlu sosyal sigorta sistemlerinin kurulmasıyla işverenin işçi ya da hak sahipleri karşısındaki sorumluluğu önemli ölçüde daraltılmıştır. Ancak, söz konusu ülkelerde sosyal sigorta ve sosyal yardım sistemlerinin oldukça gelişmiş ve tatminkâr olduğunu belirtmek gerekir.
İşçinin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları nedeniyle işverene başvurması konusunda yasal bir düzenleme bulunmayan Türk hukukunda da, genel sorumluluk ilkelerinden ayrılabilmek için yasada bunu sınırlandırıcı istisnai bir hükmün bulunması gerektiği, aksi halde mağdurun zararının genel hükümlere göre zarar görence tazmininin zorunlu olduğu belirtilerek, işçinin ya da hak sahiplerinin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları işverenden isteyebilecekleri hem öğreti hem de yargı tarafından kabul edilmektedir. Ancak işveren anılan yabancı hukuk sistemlerinden farklı olarak genel hükümler çerçevesinde kusurunun her derecesinden sorumlu tutulmaktadır.
Belirtmek gerekir ki, işçilerin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları işverenden talep hakkının işverenin kusurunun belirli dereceleriyle sınırlanıp daraltılması, konuya iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi açısından yaklaşıldığında eleştirilebilir. Çünkü, sorumluluğun sadece sosyal sigorta sistemine kaydırılması işverenlerin iş sağlığı ve güvenliği önlemleri almaları üzerinde olumsuz etki yaratabilir. Giriş kısmında belirtildiği gibi, sosyal sigorta sistemlerinin asıl amacı işverenlerin sorumluluğunu sigorta etmek değil, işçilerin uğradıkları zararların en kısa zamanda ve işçiyle işvereni karşı karşıya getirmeden iş barışı içinde gidermektir.
İşverenlerin iş kazası ya da meslek hastalığından doğan ve sosyal sigorta kurumunca karşılanmayan zararlardan kusurlu sorumluluk esasına dayalı olarak sorumlu tutulması söz konusu toplumsal riskleri önleme amacına hizmet eder. Öte yandan, Türkiye gibi sosyal sigorta yardımlarının genellikle işçinin ya da hak sahiplerinin uğradığı gerçek zararı tamamen karşılayamadığı ülkelerde, işverenin sosyal sigorta kurumunca karşılanmayan zarardan kusurlu sorumluluk esasına dayalı olarak sorumlu tutulması hakkaniyete de uygundur. Bu durumda Türkiye’de işverenlerin sorumluluğunun ağırlaştırılmış kusur aranarak sınırlandırılmaması isabetlidir. Ancak, Türk mevzuatında kusursuz sorumluluğu öngören bir düzenleme bulunmamasına karşın, Yargıtay uygulamasında iş kazası ve meslek hastalıklarının ortaya çıkmasında kusuru bulunmayan işverenlerin de kusursuz sorumluluk esasına göre sorumlu tutulabildikleri görülmektedir. Yargıtay, böyle bir uygulamanın yaratabileceği adaletsizliği önlemek üzere, kusuru bulunmayan işverenin sorumlu olacağı tazminat miktarını belirlerken Borçlar Kanununun 43. maddesi uyarınca belirli bir hakkaniyet indirimine gitmektedir. Hukuk tekniğiyle bağdaşmayan bu uygulama yukarıda örnekleri verilen yabancı hukuktaki genel eğilime de aykırıdır.
Öte yandan belirtmek gerekir ki, kusur sorumluluğu esası iş sağlığı ve güvenliğinin korunması bakımından da kusursuz sorumluluk esasına göre daha etkilidir. Çünkü, kusuru oranında sorumlu olacağını bilen işveren, sorumluluğunu olabildiğince azaltmak için, iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin alınmasında, bu alandaki teknolojik gelişmeleri takip etmede, alınan önlemlerin uygulanmasının denetiminde ve işçilerin eğitiminde daha titiz davranır. Oysa kusursuz sorumluluk esası benimsendiğinde, gereken bütün önlemleri alsalar da sorumluluktan kurtulamayacakları duygusu işverenleri önlem alma konusunda isteksizleştirebilir. Buna karşı, kusursuz sorumluluk esasının benimsenmesinin işverenleri kusurlu olmasalar da her durumda sorumlu olacaklarını ve bunun işletmelerine getireceği maliyeti düşünerek önlem almaya teşvik edebileceği ileri sürülebilecektir. Ancak bu sadece, iş kazaları ve meslek hastalıklarının işletmelerine maliyetini düzenli olarak tutulan istatistiklerle hesap edip öngörebilen büyük işletmeler açısından geçerli olabilecek bir yaklaşımdır. Özellikle Türkiye gibi, anılan maliyet hesabını yapamayacak küçük ve orta ölçekli işletmelerin yoğunlukta olduğu ülkelerde beklenen sonucu vermez. Kaldı ki, kusur sorumluluğu benimsendiğinde de işverenler, iş kazası ve meslek hastalıklarından doğan sorumluluğun işletmelerine maliyetini ölçerek gerekli önlemleri almalarının menfaatlerine daha uygun olduğunu görebilir.
Sonuç olarak, iş kazası ya da meslek hastalığı nedeniyle zarar gören işçilerin veya hak sahiplerinin sosyal sigorta tarafından karşılanmayan zararları için kusurlu sorumluluk esasına göre işverene başvurabilmeleri, anılan toplumsal risklerin önlenmesi bakımından olumlu etkiye sahiptir. Türkiye’de sosyal sigorta yardımlarının düşük düzeyde olduğu ve çoğu zaman gerçek zararı karşılayamadığı da düşünülürse, iş kazası ya da meslek hastalığından zarar görenlerin bu zararlarını kusurunun belirli yoğunlukta olması aranmaksızın işverenden isteyebilmelerine olanak tanınması bugün için uygundur. Ancak olması gereken hukuk bakımından, Türkiye’de sosyal sigorta sisteminin güçlendirilip zarar görenlere yapılacak yardımların olabildiğince gerçek zarara yaklaştırılması hedef alınmalıdır. Bu sağlandığında, işverenlerin Sosyal Sigorta Kurumunca karşılanmayan zararlar nedeniyle işçi ya da hak sahiplerine karşı sorumluluğunun da yabancı hukuktaki gelişim çizgisine uygun olarak, işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru veya en azından ağır kusuru ile sınırlanması gerekir. Böylece, işçi ya da hak sahipleri işverenle karşı karşıya getirilmeyerek iş barışı da korunmuş olur.
III. Sosyal Sigortalar Kurumunun SSK’nun 26. maddesine dayanan rücu hakkı
Sosyal Sigortalar Kanununun 26. maddesine göre, iş kazası ve meslek hastalığı sonucu zarar görenlere Kurumca yapılan veya ileride yapılması gerekli bulunan her türlü giderlerin tutarı ile gelir bağlanırsa bu gelirlerin hesaplanacak sermaye değeri toplamı, sigortalı ya da hak sahiplerinin işverenden isteyebilecekleri miktarla sınırlı olmak üzere Kurumca işverene rücu edilebilir.
Kurumun bu rücu hakkını kullanabilmesi için, iş kazası ya da meslek hastalığının, işverenin kastı, suç sayılabilir bir hareketi veya iş sağlığı ve güvenliği mevzuatında düzenlenmiş önlemleri alma konusunda kusurlu davranmasından kaynaklanması gerekir. Görüldüğü gibi, işverenin SSK’nun 26. maddesindeki sorumluluğu kusur esasına dayandırılmış ve işveren kusurunun her derecesinden sorumlu tutulmuştur. Bir başka deyişle işveren iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin alınmasında hafif ihmalinden dahi sorumludur. İş sağlığı ve güvenliği mevzuatında isabetli olarak işverenin uyması gerek yükümlülükler çok geniş düzenlenmiştir. İşverenin Sosyal Sigortala Kurumuna Karşı rücu sorumluluğu da bu çerçevede değerlendirildiğinde, iş sağlığı ve güvenliği kurallarına işçinin uymadığı durumlarda dahi, eğitim ve denetim yükümlülüğünden hareketle işverenin sorumluluğuna gidilmekte ve sorumluluğunun kapsamının objektifleştirilmiş ölçülere göre belirlenmesi nedeniyle işverenin Kurum karşısındaki sorumluluğu kusursuz sorumluluğa yaklaşmaktadır.
Yukarıda açıklandığı gibi, gelişmiş yabancı hukuk sistemlerindeki genel eğilim, işçi ya da hak sahiplerinin iş kazası veya meslek hastalığı nedeniyle uğradıkları zararın olabildiğince sosyal sigorta kurumlarınca karşılanması, sosyal sigorta tarafından karşılanamayan zararlar nedeniyle işverenin işçiye karşı sorumluluğunun da kusurun ağır dereceleriyle sınırlanmasıdır. Buna paralel olarak anılan hukuk sistemlerinde sosyal sigorta kurumlarının yaptıkları yardımlar için işverenlere rücu hakkı da kast, bağışlanmaz kusur ve ağır ihmal gibi kusurun ağır dereceleriyle sınırlanmıştır.
İş kazası ya da meslek hastalığı nedeniyle zarara uğrayan işçi ya da hak sahiplerinin zararları sosyal sigorta kurumu ve işverence bütünüyle tazmin edildikten sonra, sosyal sigorta kurumuna, zarar görenlere yaptığı yardımların tutarını, kusurunun derecesi bakılmaksızın işverene rücu etme hakkı tanınması, ölçülülük ve hakkaniyet ilkelerine uygun değildir. Ne sosyal sigorta fonlarının korunması, ne de iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi amacı işverenin sorumluluğunun bu derece ağırlaştırılmasını haklı çıkarmaya yetebilir. Bu noktada işverenin, büyük işletmeleri olan ekonomik gücü yüksek bir kişi olabileceği gibi, orta ya da küçük ölçekli bir işletme sahibi, geliriyle ancak geçinebilen küçük bir işyeri sahibi, örneğin İş Kanunu kapsamına girecek kadar (en az 4) işçi çalıştıran bir oto tamir atölyesi işleten bir kişi, yanında yardımcı çalıştıran bir doktor ya da avukat ya da emekli ikramiyesiyle sahip olduğu küçük bir arsaya başını sokacak bir ev yaptırmak isteyen bir kişi olabileceği de unutulmamalıdır. Mevcut koşullarda rücu tazminatları özellikle ekonomik gücü zayıf olan işverenlerin iflasına, ekonomik geleceklerinin bütünüyle sona ermesine yol açabilmektedir. Kaldı ki, sosyal sigorta kurumlarının sigortalı ya da hak sahiplerine toplumsal risklere karşı güvence sağlamasının asıl amacının işverenin sorumluluğunun sosyal sigorta sistemine aktarılması değil, temelini anayasalarda bulan toplumsal bir ödevin yerine getirilmesi olduğu da unutulmamalıdır. Bu nedenlerle sosyal sigorta kurumunun işverene rücu hakkının gelişmiş yabancı hukuk sistemlerinde olduğu gibi Türkiye’de de işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru* ya da en azından ağır ihmaliyle sınırlanması yerinde olur.
Bu noktada üzerinde durulması gereken bir husus da, SSK’nun 26. maddesindeki düzenlemenin iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesine ne ölçüde katkı sağlayabildiğidir. Sosyal Sigortalar Kurumunun işverene rücu hakkı 27.6.1945 tarihli ve 4772 sayılı İş Kazaları ve Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortaları Kanunu ile ilk kez düzenlendiğinde, işverenin sorumluluğu, kendisinin veya vekilinin kastı, suç sayılır hareketi ve sigortalı işçinin işverene ait işler dışında çalıştırılması durumlarında ortaya çıkan iş kazaları ile sınırlı tutulmuştu (m.37). Bu Yasada 1950 yılında 5564 sayılı Yasayla yapılan değişiklikle işverenin sorumluluk durumları arasına meslek hastalığından sorumluluğu eklenirken, İş Kanununun işçilerin sağlığını koruma ve iş güvenliği hükümlerine aykırı hareketinden sorumluluğu da eklenmiştir. Şüphesiz ki bu düzenlemenin ardında iş kazaları meslek hastalıklarının önlenmesi düşüncesi yer almaktadır. Anılan tarihten bu yana Türkiye’de iş kazlarının her geçen gün arttığı bilinen bir gerçektir. Bu da göstermektedir ki, anılan ağırlıktaki bir önlem dahi tek başına iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesinde etkili olamamaktadır.
Giriş kısmında da belirtildiği gibi, sosyal sigortanın amaçları arasında iş sağlığı ve güvenliğinin korunması da yer almakla birlikte, bu sistemin asıl işlevi bireylere toplumsal risklere karşı güvence sağlamaktır. İş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi sosyal güvenlik mekanizmalarının ikincil nitelikteki işlevleri arasında yer alır. İş sağlığı ve güvenliğinin sağlanması ayrı bir disiplin olarak devlete yüklenmiş başka bir anayasal ödevdir.
Buna göre iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi açısından asıl olarak yapılması gereken, mali açıdan güçlü ve özerk bir iş güvenliği örgütü oluşturularak, işverenlerin almaları gereken iş sağlığı ve güvenliği önlemleri konusunda bilgilendirilmeleri ve mevzuata aykırı uygulamaların etkin biçimde denetlenip yaptırımlandırılmasıdır. Bu yapılırken sadece kayıtlı işyerlerinin değil özellikle kayıt dışı işyerlerinin denetiminin sağlanması ve bu yolla anılan işyerlerinin kayıt altına alınması büyük önem taşımaktadır.
Sosyal sigorta sisteminin iş sağlığı ve güvenliğini koruma amacından yola çıkılarak bu amaca yönelik iş sağlığı ve güvenliği kurumlarının sosyal sigorta sistemince desteklenmesi isteniyorsa, bunun en etkin ve adil yolu işverenlerin sosyal sigortanın finansmanına katılımlarında ödüllendirme ve yaptırımlandırma esasının benimsenmesi olabilir. Bu bağlamda, işyerinde düzenli aralıklarda, ortaya çıkan iş kazaları ve meslek hastalıkları sayısına bakılarak işverenin ödeyeceği prim oranı eksiltilip artırılabilir. Şüphesiz böyle bir sistemin sağlıklı işleyebilmesi için, iş kazaları ve meslek hastalıklarına ilişkin bildirimlerin zamanında yapılmasının ve istatistiklerin düzenli tutulup denetlenmesinin çok önemli olduğu kuşkusuzdur.
Bu konuda, Avrupa Birliğine üye ülkeler içinde en yüksek iş kazası oranına sahip İspanya’daki gelişmeler dikkat çekicidir. Birlik üyesi ülkelerin ortalamasının iki katı oranda iş kazası görülen bu ülkede hükûmet ve sosyal taraflar 2003 yılında iş kazalarının azaltılması amacıyla mesleki risklerin önlenmesine ilişkin olarak alınacak tedbirler konusunda bir anlaşmaya varmıştır. Bu kapsamda kararlaştırılan tedbirler arasında, müfettiş sayısı çoğaltılarak iş sağlığı ve güvenliğinde denetimin yoğunlaştırılması ve yaptırımların artırılması, ortaya çıkan iş kazalarıyla ilgili olarak yetkili makamlara en kısa sürede bilgi akışı sağlanması için iletişim sistemlerinin “delta planı” olarak adlandırılan bir plan çerçevesinde gözden geçirilip elektronik ortama taşınması gibi tedbirlerin yanında, işverenlerin iş kazası ve meslek hastalığı sigorta kolunun finansmanı için ödedikleri primlerin, işletmelerindeki iş kazası ve meslek hastalığı oranına göre artmasını ve azalmasını öngören bir sistemin yürürlüğe konması da yer almaktadır. Hemen belirtmek gerekir ki 2005 yılı raporlarına göre anılan tedbirlerin uygulamaya geçirilmesinin ardından 2004 yılında İspanya’da iş kazası sayısında önemli bir düşüş gözlenmiştir.
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısının 21. maddesinde de, bu Kanunu uygulaması planlanan Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığının iş kazası ya da meslek hastalıkları dolayısıyla yaptığı yardımları işverene rücu hakkı, 506 sayılı SSK’nun 26. maddesine paralel düzenlenmiştir. SSK.26’da olduğu gibi Tasarıya göre de, işverenin kastı, suç sayılır hareketi ya da iş güvenliği önlemlerine aykırı davranışı nedeniyle bir iş kazası ortaya çıktığında Kurum, bu nedenle yapılan ve veya ileride yapılması gereken ödemelerle bağlanan gelirlerin ödenmeye başladığı tarihteki peşin sermaye değeri toplamını, sigortalı veya hak sahiplerinin işverenden isteyebilecekleri tutarla sınırlı olmak üzere işverene rücu edebilecektir. Görüldüğü gibi tasarıda da, iş sağlığı ve güveliği önlemlerini ihlâl eden işveren sosyal sigorta kurumuna karşı kusurunun her derecesinden sorumlu tutulmuştur. Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde bu düzenlemeden vazgeçilerek, iş sağlığı ve güvenliğinin korunması başka önlemlerle desteklenmek suretiyle işverenin Kuruma karşı rücu sorumluluğunun kast, bağışlanmaz kusur ya da en azından ağır ihmalle sınırlı tutulması hakkaniyete daha uygun olacaktır.
IV. Sosyal Sigortalar Kurumunun SSK’nun 10. maddesine dayanan rücu hakkı
Sosyal Sigortalar Kanununun 10. maddesine göre, ilk kez ya da yeniden işe alınıp yasada belirtilen süre içinde Sosyal Sigortalar Kurumuna bildirilmeyen işçilere, bildirgenin sonradan verildiği ya da sigortalı işçi çalıştırıldığının Kurumca tespit edildiği tarihten önce ortaya çıkan iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık durumlarında da, yasada belirtilen sağlık yardımları sağlanır. Ancak bu durumda, Kurumca sigortalı için yapılan masraflar ile sigortalı ya da hak sahiplerine gelir bağlanırsa bu gelirlerin sermaye değeri 26. maddedeki sorumluluk koşulları aranmaksızın işverene ayrıca ödettirilir.
Sosyal Sigortalar Kanununun 10. maddesi anılan düzenlemesiyle işçisini Kuruma bildirmeyen işverenler bakımından, maddede belirtilen sigorta olaylarının (iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık) gerçekleşmesi ve Kurumun sigortalıya yardımda bulunması koşuluna bağlı olarak bir borç doğurmaktadır. Başka bir ifadeyle yasa işverenin işçisini Sosyal Sigortalar Kurumuna bildirmemesi olgusuna, anılan sigorta olaylarından biriyle birleşmesi koşuluyla borç doğurucu bir etki (hüküm) bağlamıştır. Bu, yasadan doğan bir borçtur. Yasanın böyle bir borç öngörmesinin iki amacı vardır. Söz konusu amaçlardan ilki, sosyal sigortanın korunması ve uğradığı zararın tazminidir. Zira işveren, sigorta kapsamındaki işçisini Kuruma bildirmeyerek kusurlu davranışıyla kayıtlı işçiler için oluşturulan fonun aktüeryal dengesine zarar vermektedir. Yasanın işçisinin Kuruma bildirmeyen işverene bu şekilde bir borç doğurmasının ikinci amacı ise, kayıt dışı işçi çalıştıran işverenin cezalandırılmasıdır. Bu nedenle öğretide söz konusu tazminatın “medeni ceza” olarak adlandırıldığı da görülmektedir. Burada birincisi tazminat ikincisi yaptırım olmak üzere çift amaçlı bir borcun varlığı kabul edilebilir. Ancak, ihbar tazminatı gibi götürü olmaması ve Kurumca yapılan ve yapılacak olan yardımlar hesaplanarak, bir başka deyişle zarara göre belirlenmesi nedeniyle bu borcun tazminat niteliği öne geçmektedir. Belirtmek gerekir ki, bir norm çifte amaca yönelse de, hukuki niteliği bakımından iki yöne sahip olduğu genellikle düşünülmez. İşverenin işçisini Kuruma bildirmemesinin yaptırımının idari para cezası olarak SSK’nun 140/b maddesinde ayrıca düzenlenmiş olması da varılan bu sonucu destekler niteliktedir.
Kayıt dışı istihdamın önlenmesi Türkiye açısından gerçekten çok önemli bir sorundur. Bu konuda alınacak önlemler arasında kuşkusuz ki hukuki ve idari yaptırımlar da yer alır. Ancak, SSK’nun 10. maddesi çerçevesinde işverenin, özellikle iş kazaları ve meslek hastalıkları nedeniyle Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu değerlendirilirken bu maddenin kayıt dışı istihdamın önlenmesine ilişkin yaptırım amacı ikincil nitelikte kabul edilmeli ve 26. maddede olduğu gibi, 10. madde bağlamında da, sosyal güvenliğin iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesi amacına üstünlük tanınmalıdır. Zira, kayıt dışılığın önlenmesine yönelik yaptırım amacı ön planda tutulup, 26. maddedekinden farklı olarak kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın, işveren yönünden yasada belirtilen olguların varlığına bir borç (medeni ceza) bağlanırsa bu, iş sağlığı ve güvenliğinin korunması üzerinde olumsuz etki yaratabilir. Düz bir mantıkla işgücü maliyetlerinin yüksekliği nedeniyle kayıt dışı işçi çalıştırmayı göze alan işverenin, kusurlu olup olmadığına, bir başka deyişe iş sağlığı ve güvenliği önlemlerini alıp almadığına bakılmaksızın her durumda ortaya çıkacak iş kazası ve meslek hastalığından sorumlu olacağını düşünerek gerekli önlemleri almakta özen göstermeyeceği sonucuna varılabilir.
Konuyu daha da çarpıcı hale getirmek için belirtmek gerekir ki bugün uygulamada, işçisini Kuruma bildirmemiş olan işverenin, üçüncü kişinin %100 kusuru, hatta kastıyla işyerinde bir işçinin yaralanması durumunda dahi Kurum karşısında rücu sorumluluğu bulunduğu kabul edilmektedir. Mevcut mevzuat açısından dahi isabetsiz olan bu uygulamaya Örnek vermek gerekirse, işçinin kullandığı araca alkollü üçüncü bir kişi %100 kusurlu olarak çarptığında, işçi işyerindeyken dışarıdan üçüncü bir kişinin attığı kurşunla yaralandığında ya da işyerinde işçiye yıldırım çarptığında dahi, işveren işçisini Kuruma bildirmemişse, bu nedenle zarar görenlere yaptığı harcamalar ve bağladığı gelirler için Kurumun işverene rücu hakkı bulunduğu kabul edilmektedir. Ancak Yargıtay bu gibi durumlarda, işverenin ödeyeceği tazminattan %50’den az olmamak üzere bir hakkaniyet indirimine gitmektedir. Hatta öğretide bir adım daha ileri gidilerek, SSK.10’da düzenlenen rücu tazminatının işçinin Kuruma bildirilmemesinin bir yaptırımı olduğu, dolayısıyla kazanın üçüncü kişinin kusuru ya da bir mücbir sebepten kaynaklanması nedeniyle işyerinde yürütülen faaliyet ile kaza arasında bir illiyet bağı bulunmasa ya da üçüncü kişinin kusuru illiyet bağını kesse bile işverenin Kuruma karşı rücu sorumluluğunun bulunduğu ve bu nedenle Yargıtayın hakkaniyet indirimine gitmesinin doğru olmadığı da ileri sürülmektedir.
Hakkaniyete aykırı bu uygulamayı ve tartışmaları ortadan kaldıracağı ve hepsinden önemlisi iş sağlığı ve güvenliğinin korunması bakımından daha isabetli olduğu için, SSK’nun 26. maddesinde olduğu gibi 10. maddesinde de, işçisini bildirmeyen işverenin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu kusur esasına dayandırılmalıdır. Ancak burada, 26. maddeden farklı olarak kayıt dışı istihdama karşı yaptırım amacını da gerçekleştirmek üzere işverenin her türlü kusurundan sorumlu olacağı kabul edilmelidir.
V. İleride yapılacak yardımların işverene rücu edilmesi sorunu
Sosyal Sigortalar Kurumunun iş kazası ve meslek hastalığı nedeniyle sigortalı ya da hak sahiplerine bağladığı ve işverene rücu ettiği gelirlerin sermaye değerinde yasa ya da kararnamelerle (enflasyona bağlı olarak gelirlerin yükseltilmesi nedeniyle) ortaya çıkan artışların Kurum tarafından zamanaşımı süresi içinde işverenden istenebileceği yönündeki uygulama, hukuka ve hakkaniyete tamamen aykırı olmasına karşın sürmektedir.
Sosyal Sigortalar Kanununun 26. maddesinde, bu madde uyarınca sorumluluk koşulları oluşan işverenden, Kurumca sigortalı ya da hak sahiplerine yapılan veya ileride yapılması gerekli bulunan her türlü giderlerin tutarı ile gelir bağlanırsa bu gelirlerin sermaye değeri toplamının istenebileceği öngörülmüştür. SSK’nun 10. maddesinde de küçük farklılıklarla benzer bir düzenleme yer almaktadır. Bu maddelerin ne lafzından ne de amacından, maddede geçen ileride sözcüğünün sigortalı için yapılacak masraflarla birlikte bağlanan gelirleri de kapsadığı sonucuna varmak olanaklıdır.
Buna karşılık 1994 tarihli bir Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı ile yerleşiklik kazanan bir şekilde (YİBBGK, 1.7.1994, E.1992/3, K.1994/3), Kurumca sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerde yasa ya da kararnamelere bağlı olarak ortaya çıkan artışların peşin değeri, SSK.26 uyarınca sigortalı ya da hak sahiplerinin işverenden isteyebilecekleri miktarla sınırlı olmak üzere işverene ödettirilmektedir. Yine Yargıtay içtihatlarıyla SSK.10 kapsamında sorumlu olan işverenlerin de, yasal nedenlerle sigortalıya bağlanan gelirlerin peşin değerinde ortaya çıkan artış farklarını Kuruma ödemekle yükümlü oldukları kabul edilmektedir. SSK’nun 10. maddesinde 26. maddedeki gibi bir tavan sınırlaması bulunmamakla birlikte, anılan Yargıtay içtihatlarıyla aynı tavan sınırlaması işverenin 10. maddeye dayanan sorumluluğuna da uygulanmaktadır.
Sosyal Sigortalar Kanununun 10. ve 26. maddelerinin metninden sadece, Kurumun iş kazası ya da meslek hastalığına bağlı olarak ileride yapacağı masrafları işverene rücu edebileceği açıkça anlaşılmaktadır. Bu masrafların kaynağı iş kazası ya da meslek hastalığına bağlı olarak sigortalının sağlığında ortaya çıkan yeni ya da tekrarlanan sorunlar ve sigortalının rehabilite edilmesi olabilir. Buna karşılık, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerde ileride ortaya çıkacak artış farklarının da işverenden istenebileceği yasadan açıkça anlaşılmamaktadır.
Sosyal Sigortalar Kanununun Yargıtay içtihadı doğrultusunda anılan şekilde yorumlanıp uygulanan 26. maddesinde geçen “ve ilerde yapılması gerekli bulunan her türlü giderlerin tutarı ile… ” sözcüklerinin, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan aylıklarda yasa, kararname, katsayı değişikliği ile daha sonra ortaya çıkan artışlardan dolayı borcunu ödemiş olan işverenleri yıllarca dava tehdidi altında bıraktığı, bunun da Anayasanın sosyal devlet ve eşitlik ilkeleri ile insanın maddi ve manevi varlığını geliştirme ve sosyal güvenlik hakkına aykırı olduğu gerekçesi ile Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptal davaları açılmıştır. Anayasa Mahkemesi 1972 yılından başlayarak bu davalarda verdiği kararlarında, SSK’nun 26. maddesini Yargıtaydan farklı şekilde yorumlayarak maddenin Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varmıştır. Anayasa Mahkemesinin öğretide de çoğunlukla benimsenen yorum tarzına göre, yasada yer alan ileride sözcüğü ile sigorta olayına (iş kazası ya da meslek hastalığı) neden-sonuç ilişkisi ile bağlı olan gelir artışları kastedilmektedir. Örneğin, iş kazası ya da meslek hastalığı nedeniyle %30 işgöremez olan sigortalının işgöremezlik derecesi zaman içinde yine aynı nedene bağlı olarak %50’ye çıkarsa, sigortalının sürekli işgöremezlik gelirinde ortaya çıkan artışların peşin değeri işverene rücu edilebilir. Aynı şekilde, SSK’na göre, sürekli kısmi işgöremez durumunda bulunan sigortalı başkasının bakımına muhtaç ise, bunların geliri %50 artırılır (m.20/4). İlk kez gelir bağlandığında söz konusu olmayan böyle bir durumun zaman içinde gelişmesi nedeniyle sürekli işgöremezlik gelirinde ortaya çıkan artışlar da işverene rücu edilebilir.
Buna karşılık, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirler zaman içinde ekonomik ve sosyal nedenlere bağlı olarak yasayla artırılırsa, bu artışların peşin değeri işverene rücu edilememelidir. Anayasa Mahkemesi bu görüşünü, devletçe izlenen sosyal ve ekonomik politikaların bir sonucu olarak sigorta tahsislerinde ortaya çıkan artışların Kurumun öz kaynaklarından sağlanması, bunun mümkün olmaması durumunda devletçe sağlanması esasına dayandırmıştır.
Sigortalı ya da hak sahiplerine gelir bağlanıp bu gelirin peşin değeri Kurumca tazminat sorumlusu işverenden alındıktan sonra, zaman içinde enflasyon nedeniyle ortaya çıkan artışların tekrar tazminat sorumlusu işverene ödettirilmesi hakkaniyete aykırıdır. Çünkü, Kurum irat olarak ödediği gelirlerin peşin sermaye değerini topluca tazminat sorumlusu işverenden tahsil edince bu parayı fonlarında değerlendirir. O nedenle Anayasa Mahkemesinin önceki tarihli kararlarındaki yorumuna aykırı olarak, 1994 tarihli Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı doğrultusunda şekillenen bugünkü uygulama, Kurum lehine haksız zenginleşme yaratıcı niteliktedir. Öte yandan işverenler de, 10 yıllık zamanaşımıyla sınırlı da olsa yıllarca dava tehdidi altında kalmaktadır. Bunun hukuki istikrar ve kişinin maddi ve manevi varlığını geliştirme özgürlüğüyle bağdaşmadığı açıktır.
Bu durum karşısında, hukuka ve hakkaniyete aykırı mevcut uygulamanın Anayasa Mahkemesinin yorumu doğrultusunda bir yasal düzenlemeye gidilerek değiştirilmesinden başka çare görünmemektedir. Belirtelim ki, Anayasa Mahkemesinin Bağ-Kur Kanununun rücu konusunu düzenleyen 63. maddesine ilişkin olarak verdiği benzer bir karardan sonra, anılan yasa maddesinde yapılan değişiklikle bu maddede düzenlenen rücu tazminatının, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerin ilk peşin değeriyle sınırlı olacağı öngörülmüştür. Aynı yönde bir değişikliğin SSK’nunda da gerçekleştirilmesi isabetli olacaktır.
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısının SSK’nun 10. maddesine karşılık gelen 23. maddesi ile SSK’nun 26. maddesine karşılık gelen 21. maddesinde, işverenin Kurum karşısındaki rücu sorumluluğu, yasa gereğince yapılan veya ileride yapılması gereken ödemeler ile bağlanan gelirin ödenmeye başlandıkları tarihteki ilk peşin sermaye değeri toplamı ile sınırlanmıştır. Tasarı bu şekilde yasalaştığı takdirde, uzun yıllardır süre gelen adaletsiz uygulama da sona erecektir.
VI. Sonuç ve öneriler
Sosyal Sigortalar Kurumunun iş kazaları ve meslek hastalıkları nedeniyle işverene rücu hakkı ve bununla bağlantılı olarak işverenin Sosyal Sigortalar Kurumunca karşılanmayan zararlardan sorumluluğu ile iş sağlığı ve güvenliğinin korunması bir bütün olarak düşünüldüğünde olması gereken hukuk bakımından yapılması gerekenler şöylece özetlenebilir:
1. Türkiye’de sosyal sigorta sistemi güçlendirilerek zarar görenlere yapılacak sosyal sigorta yardımları olabildiğince gerçek zarara yaklaştırılmalı ve bu sağlanabildiği ölçüde, işverenlerin Sosyal Sigorta Kurumunca karşılanmayan zararlar nedeniyle işçi ya da hak sahiplerine karşı sorumluluğu yabancı hukuktaki gelişim çizgisine uygun olarak, işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru veya en azından ağır kusuru ile sınırlanmalıdır.
2. Sosyal Sigortalar Kurumunun işverene rücu hakkı, işverenin kastı, bağışlanmaz kusuru ya da en azından ağır ihmaliyle sınırlı tutulmalıdır.
3. İş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesini desteklemek üzere İspanya örneğinde olduğu gibi, işverenlerin iş kazası ve meslek hastalıkları işkolu için Kuruma ödeyecekleri prim miktarının, işyerleri ya da işletmelerinde ortaya çıkan iş kazası ve meslek hastalıkları sayısına göre artırılıp azaltıldığı bir sisteme geçilmelidir. Ödüllendirme ve yaptırımlandırma ile teşvik esasına dayalı bu sistemin başarısı ve diğer iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin de etkin bir şekilde uygulanabilmesi için, işyerlerinde ortaya çıkan iş kazası ve meslek hastalıklarının ilgili makamlarca öğrenilmesine ve bu konudaki bilgi akışının hızlandırılmasına yönelik mekanizmalar geliştirilmelidir.
4. Sosyal Sigortalar Kanununun 10. maddesine göre, işçisini bildirmeyen işverenin Sosyal Sigortalar Kurumuna karşı rücu sorumluluğu da, iş sağlığı ve güvenliğinin korunması ön planda tutularak SSK’nun 26. maddesinde olduğu gibi kusur esasına dayandırılmalıdır. Ancak burada, 26. maddeden farklı olarak kayıt dışı istihdama karşı yaptırım amacını da gerçekleştirmek üzere işverenin her türlü kusurundan sorumlu olacağı kabul edilmelidir.
5. Sosyal Sigortalar Kurumunun iş kazası ve meslek hastalığı nedeniyle sigortalı ya da hak sahiplerine bağladığı ve işverene rücu ettiği gelirlerin sermaye değerinde yasa ya da kararnamelerle (enflasyona bağlı olarak gelirlerin yükseltilmesi nedeniyle) ortaya çıkan artışların Kurum tarafından zamanaşımı süresi içinde işverenden istenebileceği yönündeki hukuka aykırı uygulamaya son verilebilmesi için yasa değişikliğinden başka yol kalmadığından, işverenin sorumluluğunu, sigortalı ya da hak sahiplerine bağlanan gelirlerin bu gelirlerin bağlandığı tarihteki peşin değeriyle sınırlayan bir düzenlemeye gidilmelidir. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısının 21. ve 23. maddelerinde bu yönde getirilen düzenlemeler desteklenmelidir.
Son olarak, İşçi ya da hak sahiplerinin iş kazaları ve meslek hastalıklarından kaynaklanan zararlarının tamamen tazmini ve iş sağlığı ve güvenliğinin korunması amacına yönelik bütün bu önerilerin başarıya ulaşabilmesinin, devletle birlikte sosyal tarafların ortak çabasına ve anlaşmasına bağlı olduğunun her fırsatta altı çizilmelidir.
Yard. Doç. Dr. Süleyman BAŞTERZİ
Arş. Gör. Gaye Burcu YILDIZ