Genel İdarî Usul Kanun Tasarısının Tanıtımı ve Açılımı -1

GENEL İDARÎ USUL KANUN TASARISININ TANITIMI VE AÇILIMI-1

Önder ÖZLEM

I-GİRİŞ;

Aşağıda detayı açıklanan ve http://www.kgm.adalet.gov.tr/guik.htm adresinden temin edilen yasa tasarısının getirdiği önemli değişiklerin olmasının yanında, tasarıda yer alan pek çok hükmün Danıştay içtihatları ile hukuk âleminde sonuç doğurduğu ve doğurmakta olduğu söylemek mümkündür. Yasa tasarının yeni hüküm getirme, usul ile ilgili özel hüküm bulunmama hallerinde uygulanma yani ikincil özelliklerinin yanında, zaten var olan ilke ve kuralların kanun bazında derlenip, düzenlenip, sistemleştirilerek, anlamak istemeyen kamu görevlilerini bu ilke ve kurallara uymaya zorlamak gibi niteliğinin bulunduğu anlaşılmaktadır.
Yazı çok uzun olduğu için dört bölüm halinde yayınlamak zorunda kıldık.
Giriş bölümüne genel gerekçede belirtilen açık ve güzel açıklamalar ile devam ediyoruz.

(GENEL GEREKÇE)

Genel anlamda “usul”, belli bir amaca yönelik olarak yapılan işle ilgili faaliyetin plânlı ve sistematik şekilde düzenlenmesidir. Hukukî anlamda “usul” ise hakların, yükümlülüklerin veya hukukî durumların ortaya çıkışı veya icrasının, az ya da çok şekle ilişkin bir hükme bağlanmasıdır.
İdare hukukunun esası, yürütme faaliyetinin, hukuk devleti ilkelerine uygun bir şekilde yürütülmesinin sağlanmasıdır. Bu da idarenin kanunîliği ve idarî işlemin yargısal usullere benzeyen usullere tâbi kılınmasıyla mümkün olmaktadır. Ancak yargısal usullere benzeme, idarî usul kurallarının, yargılama hukuk kuralları ile aynı mahiyette olduğu anlamına gelmez. Zira idarî usul kuralları, somut olayda “maddî hukukun” uygulama esası ve şartlarını belirleyen kurallardır.
İdarî usul genel olarak, idarenin kamu yararını hızlı ve etkili bir biçimde gerçekleştirebilmesi için gerekli hukukî şartların sağlanması ve idarî kararların tarafsız ve dikkatli bir araştırmaya dayandırılması suretiyle kamu hizmetinden yararlananların hak ve menfaatlerinin teminat altına alınması amacına yönelmiştir. Bu amaca ulaşılması ise ancak, idarenin, kamu hizmetinden yararlananların, bu faaliyete aktif olarak katılmaları, görüş beyan etmek ve yönetimi bazı hususlarda aydınlatmak suretiyle ona yardımcı olmaları, hak ve menfaatlerini savunmaları ve nihayet idarenin kendi içerisinde kurulmuş olan denetim sistemleriyle kademe kademe kontrol edilmesi ve hareketlerinin hesabını vermeye mecbur tutulması sayesinde gerçekleşmiş olacaktır.
İdarî usul, idarenin faaliyetlerini hukuk çerçevesi içinde yürütmesini sağlarken aynı zamanda da demokratikleşmesine de imkân vermektedir. Bu ise, idarede açıklık ve bilgi edinme hakkının tanınması amacını taşımaktadır. İşlem yapma sürecinde işlemin muhatabına alınacak karara katılma hakkı tanınmak suretiyle idareyi de muhatabı da tatmin eden bir işlem yapmak imkânına sahip olunmaktadır.
İdarî işlemin yapılış sürecinde, idarenin izleyeceği usulün, serbest bir şekilde kendi takdirine bırakılması; idarî işlemin yapılışında gizlilik, muhatabın işlemden haberdar edilmemesi ve bilgi edinme imkânı tanınmaması; idarenin otoriter tavrı, bilgi vermekten kaçınması, yetkisini kullanmayarak sorumluluktan kaçması ve takdir yetkisini hukuka uygun kullanmaması; işlemin yapılışında farklı idarî usullerin uygulanması sonucu eşitlik ilkesinin zedelenmesi gibi pek çok sakıncayı da beraberinde getirebilmektedir. Bu itibarla, idarenin faaliyetlerini yargısal usullere benzeyen “usul” kurallarıyla düzenlemek ve idareyi klasik mekanizmalar dışında daha etkin bir şekilde denetlemek ihtiyacı ortaya çıkmaktadır.
Öte yandan, Anayasanın 2 nci maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin “hukuk devleti” olduğu hükme bağlanmıştır. Anayasanın 5 inci maddesinde de, kişilerin temel hak ve hürriyetlerinin önündeki siyasal, ekonomik ve sosyal engellerin kaldırılması Devletin temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır.
Ayrıca, kuvvetler ayrılığı ilkesine uygun olarak Devletin üç temel organı bulunmaktadır. Bunlardan, yasama organı fonksiyonunu yerine getirirken, Anayasada ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde düzenlenmiş bulunan kurallara göre çalışmaktadır. Yargı organı farklı yargı düzenlerine ilişkin yargılama usulü kanunlarıyla fonksiyonunu yerine getirmektedir. Yürütme organı bakımından ise, belli alanlardaki özel düzenlemeler haricinde kamu hizmetini yürütürken hangi tür kurallara bağlı kalarak görev yapacağı yolunda bir genel düzenleme yoktur. Bu durum, yürütme organının uzantısı olarak idarenin, kamu hizmetini etkili ve verimli yürütmesini önlediği gibi, özellikle bireylerin idare karşısında yargı öncesinde genellikle korumasız kalmalarına neden olmakta ve idareyle birey ilişkilerinde istenilen sonucun elde edilmesini engellemektedir.
İdarî usule olan ihtiyaç bu noktada belirgin hâle gelmektedir. İdarî usul, idarenin kamu gücünü kullanarak bireylerin hak ve çıkarlarını etkilemeden önce, ilgililerin birtakım hak ve yetkilerle donatılarak, idare önünde menfaatlerini korumalarına imkân sağlayan çağdaş bir müessesedir.
İdarenin demokratikleşmesi ve güncel deyimiyle şeffaflaşması, idarenin bireyle olan ilişkilerinde gizlilikten açıklığa geçiş, bu alanda yürürlüğe konulabilecek genel bir idarî usul kanunuyla mümkün olabilecektir.
Diğer yandan, sözü edilen kanunla, idarî işlemin hazırlanması ve kesinleşmesi aşamalarında idare ile birey arasında doğacak uyuşmazlıklarda büyük ölçüde idarî yargıya başvurmak lüzumu kalmadan karşılıklı anlaşma sonucu çözüme varılabilecektir.
İdarî usulün düzenlenmesi suretiyle birey, idarenin, işlemlerinde izleyeceği usulü önceden bilecek ve kendisi hakkında tesis edilecek işleme konu bilgi ve belgelere kolaylıkla ulaşacaktır. Dolayısıyla kendisini güvencede görecektir. Bu, idarede istikrarın ve hukuka bağlılığın da gerçek teminatı olacaktır.
Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin, 28 Eylül 1977 tarihli kararı “Bireyin İdarî İşlemler Karşısında Korunması” başlığını taşımaktadır. Bu Kararla;
- Dinlenme hakkı,
- Bilgi kaynaklarından faydalanma hakkı,
- Hukukî yardım ve temsil,
- İdarî işlemlerin gerekçeli olması,
- İşleme karşı başvuru yollarının gösterilmesi,
Şeklinde beş ilke tespit edilerek, bu ilkelerden üye devletlerin yararlanmaları tavsiyesinde bulunulmuştur.
Söz konusu bu beş ilkeyi ayrıntılı bir biçimde açıklığa kavuşturacak bir düzenlemeye, ihtiyaç bulunduğu ortadadır. Bununla beraber, aslında idarî usul kanununun hazırlanmasına ihtiyaç duyulması, toplumumuzun bilinç düzeyinden kaynaklanmaktadır. Artık insanımız, kamu yönetimini sorgulamakta, kamu hayatında etkili olmak, kendisi hakkında alınan kararlara katılmak istemektedir.
Yine bu alanın düzenlenmesiyle, idarî uyuşmazlıkların büyük bir çoğunluğu, kaynağında çözümlenebilir. Örneğin bazı ihtilaflarda, idare, ferdin haklılığına inanmasına rağmen, idarî usul düzenlemesinin bulunmaması nedeniyle, barışçı yollarla çözümleyemediği sorunları, ancak vatandaşın mahkeme kararı getirmesi sonucunda halledebilmektedir.
Bu konuda yapılacak düzenlemede, idarenin yaptığı tasarrufu geri alması, kaldırması gibi yetkileri malî sonuçlar doğuracak şekilde hükme bağlanırsa, idarî yargının yükü hafifleyecektir.
İdarenin, günümüzde, uyuşmazlıkların yargı öncesi çözüm usullerinden tam faydalandığını söylemek mümkün değildir. Yargı öncesi çözüm usulleri için, pozitif hukuk düzenlemelerinin bulunmayışı veya yetersizliği, idarenin, kişilerin zararlarını giderecek yetki ve kaynaklara sahip olmaması ve mutlaka bir mahkeme kararının beklenmesi, uyuşmazlıkların yargı öncesi çözüm usullerinden yararlanamamanın başlıca nedenleridir.
Başka bir deyişle idare; yargı denetimi dışındaki denetim sistemiyle, uyuşmazlıkların doğumuna engel olamamakta veya çözümünü sağlayamamaktadır. Bunun sağlanması bakımından, her türlü idarî denetimi yeterli ve etkili kılacak bir düzenlemeye gidilmesi ve “idarî başvuru” müessesesinin daha rasyonel bir şekilde oluşturulması zorunlu bulunmaktadır.
Öte yandan, yargı kararlarının idare tarafından uygulanması prosedürü de, Ülkemiz bakımından önemli bir sorun niteliğinde olup, bu hususun da yapılacak düzenleme kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir.
İdarenin karar alma sürecinin, yargı organı önündeki yargılama süreci gibi önceden belli bir usule bağlanması, yönetimde demokrasinin unsurlarından bir tanesidir.
Gerçekten de idarenin faaliyetlerinin, önceden konulmuş objektif şekil ve usul kurallarına dayanması, bir taraftan hukuk devleti ilkesine, diğer taraftan da kişi haklarının korunması amacına hizmet edecektir.
Bu amaçlarla hazırlanan Genel İdarî Usul Kanunu, “ikincil-tamamlayıcı” niteliktedir. Zira, idarî işlemin yapılmasında, ancak özel usul hükümlerinin bulunmaması hâlinde uygulanabilecektir. Kamulaştırma, imar, vergi işlemleri gibi idarî işlemler, kendi özel kanunlarındaki usul hükümlerine tâbi olacaklar, bu işlemlerin yapılışında, özel kanunda hüküm bulunmayan hâllerde genel idarî usul hükümleri tamamlayıcı olarak uygulanacaktır.
Kanun, yukarıda sıralanan gerekçelerle ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılamak amacıyla hazırlanmıştır.



II-GENEL İDARÎ USUL KANUNU TASARISI
(GEREKÇELİ VE AÇIKLAMALI)


BİRİNCİ BÖLÜM
Genel Hükümler

AMAÇ
MADDE 1- (1) Bu Kanunun amacı, idarî işlemlerin yapılmasında uygulanacak ilke, esas ve usullerin belirlenmesidir.

I-MADDE GEREKÇESİ:

Maddede, Kanunun amacı, idarî işlemlerin yapılmasında uygulanacak ilke, esas ve usullerin belirlenmesi olarak açıklanmıştır.
İdarenin kamu hizmetini yerine getirirken kamu yararını hızlı ve etkili olarak gerçekleştirebilmesi için gerekli hukukî şartların sağlanması ve idarî işlemlerin tarafsız ve dikkatli bir araştırmaya dayandırılması suretiyle kamu hizmetinden yararlanan bireylerin hak ve menfaatlerinin de teminat altına alınması esastır.
Bu esaslara uygun olarak, düzenleyici işlemler ile bireysel işlemlerin yapılması, idarî başvurular ve başvurular üzerine tesis edilecek işlemler ve yargı kararlarının uygulanması sırasında bu Kanunda öngörülen kurallara uyulması zorunludur.
Bu Kanundaki ilke, esas ve usuller idarî işlemler için uygulanacak olup, idarî eylem ve sözleşmeler için böyle bir zorunluluk bulunmamaktadır. Ancak, idarî eylemler sonucunda ortaya çıkacak yeni durumlar üzerine tesis edilecek işlemlerde de bu Kanunun ilke, esas ve usullerinin uygulanacağı açıktır.



KAPSAM
MADDE 2- (1) Bu Kanun;
a) Kamu kurum ve kuruluşlarının,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarının, sermayelerinin en az yarısından çoğuna sahip olduğu her türlü kuruluşun,
c) Kanunla kurulan fonların,
ç) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının,
d) Yasama ve yargı organlarının yasama ve yargılama faaliyetleri dışında kalan idare işlevinden kaynaklanan
idarî işlemlerini kapsar.
(2) Kanunlarda yer alan özel idarî usul hükümleri ile salt askerî hizmete yönelik işlemlerin tâbi olduğu idarî usul hükümleri saklıdır.

MADDE GEREKÇESİ:

Bu Kanunun kapsamına; kamu gücü kullanarak bireylerin hak ve menfaatlerini etkileme ayrıcalığı bulunan idarî makam ve mercilerin tümü dahil edilmiştir.
Kapsam belirlenirken, kamu kurum ve kuruluşları, bunların sermayelerinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları kuruluşları, 233 sayılı Kamu İktisadî Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname kapsamına giren kamu iktisadî teşebbüsleri ile bunların müessese ve bağlı ortaklıkları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, yasama ve yargının yasama ve yargılama faaliyetleri dışında kalan idarî işlemleri kapsama dahil edilerek, idare, organik değil fonksiyonel anlamda en geniş şekilde kabul edilmiştir.
Böylece, 2 nci maddenin birinci fıkrasının bentlerinde sayılan idarî makamların özel hukuk hükümlerine tâbi işlemlerinin dışında olup, kamu gücü ve usullerini kullanarak tek yanlı iradeleriyle yapmış oldukları, hukukî etki ve sonuç doğuran idarî işlemlerinin bu Kanun kapsamında olduğu belirtilmiştir.
Askerlik görevi ve askerî hizmetin gerekleri dikkate alınarak, millî savunma, askerî eğitim, istihbarat gibi özel mevzuatında belirlenen salt askerî emir ve komuta sistemi içinde tesis edilen idarî işlem ve eylemler, kapsam dışında bırakılmıştır.
Maddede, kanunlarda yer alan özel idarî usul hükümlerinin saklı olduğu hükmüne de yer verilmiştir. Kanunlardaki özel idarî usul hükümleri, örneğin vergi, kamulaştırma, kamu alacaklarının tahsili, çevrenin korunması, polis vazife ve yetkileri, kendi kanunlarındaki usul hükümlerine tâbi olacaklar, bu işlemlerin yapılışında, özel kanununda hüküm bulunmayan hâllerde bu Kanunun hükümleri tamamlayıcı olarak uygulanacaktır.




İLKELER VE İDARENİN YÜKÜMLÜLÜĞÜ
MADDE 3- (1) İdareler, bütün işlemlerinde; insan haklarına saygılı olmakla; adalet, kanun önünde eşitlik, tarafsızlık, hukukî güvenlik ve istikrar, kamu yararı, açıklık ve katılım, ölçülülük, doğru bilgilendirme ilkelerine uymakla; idari işlemleri en kısa sürede ve düşük maliyetle yapmakla; yargı kararlarının gereklerini yerine getirmekle ve bu şekilde iyi yönetimi gerçekleştirmekle yükümlüdürler.

MADDE GEREKÇESİ:

Bilindiği üzere, idare bütün faaliyetlerinde Anayasa’da belirtilen temel ilkelere uymak zorundadır. Maddede, Anayasa gereği uymakla yükümlü olduğu ilkelerin dışında idarenin, idarî işlem tesis ederken, kamu yararıyla birlikte bireyi esas alıp, ona değer vermekle ve saygı duymakla yükümlü olduğu kabul edilerek, buna ilişkin diğer ilkelere yer verilmiştir.
Bireylerin idarî işlemlerin oluşumuna katılması ve dolayısıyla idare karşısında onlara sağlanan güvencenin artması, her şeyden önce, idarenin; insan haklarına saygılı olmasına, adaletli davranmasına, kanun önünde eşitlik ilkesini gözetmesine, hukuk güvenliğini ve istikrarı sağlamasına, tarafsız bir biçimde iyi yönetimi gerçekleştirmek için bireylerin mutluluğunu esas almasına, açıklık içerisinde hukukî yararları etkilenen ilgilileri idarî işleme katarak tesis ettiği işlemlerde varılmak istenen amaç ile bireylere uygulanacak yaptırım arasında ölçülü davranmasına, hatalı ve yanıltıcı davranmaktan kaçınarak bireyleri doğru bilgilendirmek suretiyle en kısa sürede ve maliyetle kamu hizmetini kamu yararı amacına uygun olarak yürütmesine bağlıdır. Bu düşünceden hareketle, idarenin yapacağı işlemlerde, belirtilen ilkelere uymakla yükümlü olduğu maddede açık bir şekilde hükme bağlanmıştır.
İdarenin, hukuk devletinin zorunlu bir unsuru olarak yargı kararlarının icaplarına uygun eylem ve işlemde bulunmakla yükümlü olduğu da maddede vurgulanmıştır.
Bu ilkelerin uygulanmasında; bireylerin idarî işlemlere katılımının sağlanması ve idarî işlemler karşısında korunması amacının yanında, idarenin, kamu hizmetini etkili ve verimli şekilde yürütmesini sağlama hedefinin de dikkate alınması ve bu ikisinin bir arada gerçekleştirilmesi gerekmektedir.


TANIMLAR
MADDE 4- (1) Bu Kanunda geçen;
a) Hazırlık işlemi: İdarî işlemin oluşum sürecindeki her bir usul aşamasında gerçekleştirilen işlemleri,
b) İdare: Bu Kanun kapsamındaki kurum ve kuruluşları,
c) İdarî işlem: İdarî makamların kamu gücü ve usullerini kullanarak, tek yanlı iradeleriyle yapmış oldukları, hukukî etki ve sonuç doğuran işlemleri,
ç) İdarî makam: Bu Kanun kapsamındaki kurum ve kuruluşlar adına karar alma yetkisine sahip kişi ve kurulları,
d) İdarî usul: İdarî işlemlerin yapılması sürecinde idarî makamların uymaları zorunlu ilke ve kuralları,
e) İlgili: İdarî işlemin yöneltildiği veya bu idarî işlemden etkilenen gerçek veya tüzel kişiyi,
f) Taraflar: İlgilileri ve idarî makamları,
g) Toplantı: Kurul hâlinde karar verilmesi gereken durumlarda üyelerin ve varsa kurulu oluşturan diğer görevlilerin bir araya gelmelerini; bir yetkilinin iradesi ile yapılacak işlemler söz konusu olduğunda ise, yetkilinin ilgililerle bir araya gelmesini
ifade eder.

MADDE GEREKÇESİ:
Maddede Kanunun değişik yerlerinde geçen kavramların tanımı yapılmak suretiyle gereksiz tekrarlardan kaçınılması amaçlanmıştır. Tanımı yapılan kavramların geçtiği maddelerde o kavramdan ne anlaşılması gerektiği konusunda bu maddeye bakılmak suretiyle işlem yapılmalıdır.



HUKUKÎ YARDIM VE YOL GÖSTERME
MADDE 5- (1) İdareler; başvuru hakkını kullanacak ilgililere kendi görev alanlarıyla ilgili konularda yol göstermekle, haklarını kullanabilmeleri için yardımcı olmakla, başvuru ve itiraz makamları ile sürelerine ilişkin bilgi vermekle; bununla ilgili birimleri ve sorumluları belirlemekle ve gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler.

MADDE GEREKÇESİ:
Maddede, idareye verilen görev ve sorumlulukların yerine getirebilmesi bakımından, idarî makamlara, bilgi verme ve hukukî yardımda bulunma zorunluluğu getirilmiştir.
Bu yolla ilgililerin, idarî usulde sahip olduğu hakları kullanabilmesi için başvuru ve itiraz makam ve mercileri ile başvuru sürelerine ilişkin bilgilendirilmesinin sağlanması amaçlanmıştır.
Maddede ayrıca, kamu kurum ve kuruluşları, bu maddede ifade edilen yükümlülükleri yerine getirmek amacıyla ilgili birimleri ve sorumluları belirlemekle ve gerekli tedbirleri almakla da yükümlü tutulmuştur.


İKİNCİ BÖLÜM
Başvuru Hakkının Kullanılması

BAŞVURU HAKKI
MADDE 6- (1) Herkes, bir işlemin yapılması veya bir eylemde bulunulması isteğiyle idareye başvurma hakkına sahiptir.

MADDE GEREKÇESİ:
Başvuru hakkını düzenleyen maddenin birinci fıkrasında, Anayasanın 74 üncü maddesinde yer alan dilekçe hakkı çerçevesinde, herkesin, bir işlemin yapılması veya bir eylemde bulunulması isteğiyle idareye başvurma hakkına sahip olduğu hükme bağlanmıştır.


DİLEKÇELERDE BULUNMASI GEREKEN HUSUSLAR
MADDE 7- (1) İdareye başvuru, Türkçe yazılmış, imzalı dilekçeyle yapılır.
(2) Dilekçelerde;
a) Başvuranın ve varsa temsilcisinin adı, soyadı, adresi, Türk vatandaşı ise Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarası; başvuran tüzel kişi ise, tüzel kişinin unvanı, yerleşim yeri ve vergi numarası,
b) Başvurunun konusu, sebepleri, dayanakları
yer alır.
(3) Dilekçelere varsa ilgili belgelerin birer örneği ile tüzel kişiler adına yapılacak başvurularda yetki belgesi eklenir.
(4) Bu başvuru, gerekli düzenlemeler yapılmış olmak kaydıyla, elektronik ortamda veya diğer iletişim araçlarıyla da yapılabilir.

MADDE GEREKÇESİ:

Başvuru hakkı, yazılı şekilde ve Anayasanın 3 üncü maddesi uyarınca Türkçe düzenlenecek dilekçeyle kullanılabileceği gibi yönetmelikte belirlenecek şartlara uyulmak kaydıyla elektronik ortamda veya diğer iletişim araçlarıyla da kullanılabilir.
Kanun’un “genel” olma özelliğine uygun olarak maddede, usulüne uygun olarak başvuru hakkının kullanımının aracı olan dilekçelerde bulunması gerekli asgari şartlar belirlenmiştir. Maddede dilekçede bulunması gereken şartlar olarak öngörülen hususların yine Kanun’un “genel” olma özelliği ile uyumlu olarak gerek bu kanunda gerekse dilekçe hakkının kullanımının düzenlendiği özel kanunlarda, özel düzenleme bulunmayan hallerde de aranacağı açıktır. Başka bir ifadeyle maddede dilekçenin içeriğinde yer alması gerektiği belirtilen hususlar, ayrıca özel bir düzenleme yapılmamışsa dilekçe ile başvurunun düzenlendiği her yasal düzenleme için dilekçelerde bulunması gereken hususlardır.
Aynı şekilde bu Bölümde yer alan dilekçenin alınması, dilekçelerde eksiklik, başvuruların yapılacağı yer ve başvuruları cevaplandırma yükümlülüğüne ilişkin diğer hükümler de başvuru hakkının dilekçe ile kullanıldığı her durumda, ayrıca özel bir düzenleme bulunmayan her halde uygulanacaktır.


BAŞVURU DİLEKÇELERİNİN ALINMASI
MADDE 8- (1) Başvurularda dilekçelerin derhal kayıtları yapılarak, kayıt tarih ve sayısı dilekçelerin üzerine yazılır. Başvuru tarihi kaydın yapıldığı tarihtir.
(2) Başvuruların posta yoluyla yapılması hâlinde, dilekçenin idareye ulaştığı tarih, başvuru tarihidir.
(3) İdare; başvuru sahibine veya temsilcisine hazır bulunmaları şartıyla imzalı ve kaşeli bir alındı belgesi vermekle yükümlüdür.
(4) Alındı belgesine;
a) Başvuru kaydının tarih ve sayısı,
b) Başvuruyu kabul eden birim,
c) Başvurunun konusu
yazılır.

MADDE GEREKÇESİ:

Maddede başvuru dilekçelerinin alınması konusu hükme bağlanmıştır. Buna göre; başvuru dilekçesi kendisine ulaşan idare tarafından, dilekçe derhal kayda geçirilecek, kayıt tarih ve sayısı dilekçenin üzerine yazılacaktır. Bu kaydın yapıldığı tarih başvuru tarihi kabul edilecektir.
İkinci fıkrada, posta yoluyla yapılması mümkün olan başvurularda başvuru dilekçesinin idareye ulaştığı tarihin başvuru tarihi olduğu vurgulanmıştır.
Başvuruların yazılı olması bireyin hukukî güvenliği ve ispat bakımından önemli olduğundan, üçüncü fıkrada idarenin başvuru sahiplerine veya temsilcilerine, hazır bulunmaları şartıyla, alındı belgesi düzenleyip vermesi öngörülmüştür. Postayla yapılan başvurularda alındı belgesi verilmesi söz konusu olmayacaktır. Ancak, postayla başvuruda bulunmuş bir kişinin daha sonra o idareye bizzat müracaat ederek alındı belgesi istemesi durumunda kendisine bu belgenin verileceği açıktır.
Dördüncü fıkrada, alındı belgesine yazılacak hususlar gösterilmiştir.


DİLEKÇELERDE EKSİKLİK
MADDE 9- (1) Başvuranın ve varsa temsilcisinin adı, soyadı, adresi ve imzası; Türk vatandaşı ise Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarası; tüzel kişi ise, unvanı, yerleşim yeri, yetki belgesi, vergi kimlik numarasını içermeyen ve Türkçe yazılmayan dilekçeler işleme konulmaz.
(2) Başvuru konusunun belirsiz olduğu durumlarda idare, bu eksikliklerin giderilmesini, aksi hâlde dilekçelerin işleme konulmayacağını derhal başvurana yazılı olarak bildirir.
(3) Dilekçelerde başvuru sebeplerinin ve dayanaklarının yeterince açıklanmaması, gerekli belgelerin sunulmaması hâlinde; idare, açıklama yapılmasını, gerekli belgelerin gönderilmesini, aksi takdirde, başvurunun mevcut hâliyle sonuçlandırılacağını yazılı olarak başvurana bildirir.


MADDE GEREKÇESİ:
Maddede dilekçelerde eksiklik bulunması durumunda izlenecek usul belirlenmiştir.
7 nci maddede dilekçelerde bulunması gereken hususlar gösterilmiş olup. söz konusu maddenin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının (a) bendinde sayılanların eksikliği veya yokluğu durumunda dilekçeler işleme konulmayacaktır.
Dilekçede başvuru konusu belirtilmemişse, bu durum idare tarafından başvuru sahibine bildirilecektir. Başvuru dilekçesinde, başvuru sebeplerinin ve dayanaklarının yeterince açıklanmamış, ilgili belgelerin sunulmamış olması durumunda ise idare, başvuru sahibinden bu eksikliklerin giderilmesini isteyecektir. Dilekçeyle idareye başvurunun bir “hak” olduğu da göz önünde bulundurularak işin mahiyeti gereği, belirtilen eksikliklerin giderilmesi bakımından ilgili için bir süre öngörülmemiştir.



BAŞVURUNUN YAPILACAĞI YER
MADDE 10- (1) Dilekçeler, başvurunun konusuna bağlı olarak yetkili idareye verilir. Yurt dışından yapılacak başvurularda ise dilekçeler, yetkili idareye iletilmek üzere dış temsilciliklere de verilebilir. Dış temsilcilikler başvuru dilekçelerini beş gün içinde yetkili idareye gönderirler.
(2) Dilekçenin yetkili olmayan idareye verilmesi hâlinde, dilekçe ve ekleri beş gün içinde yetkili idareye gönderilerek durum başvurana yazılı olarak bildirilir. Bu hâlde cevap verme yükümlülüğü, dilekçe ve eklerinin yetkili idareye ulaştığı tarihte başlar.
(3) Yetkili olmayan idareye başvurma, hak kaybına yol açmaz.


MADDE GEREKÇESİ:
Başvuru hakkının, kural olarak, yetkili idareye verilecek dilekçeyle kullanılması gerekir. Birinci fıkrada, dilekçelerin, başvurunun konusuna bağlı olarak yetkili idareye, yurt dışında ise yetkili idareye iletilmek üzere dış temsilciliklere verilebileceği hükme bağlanmıştır.
Bunun yanında yanlışlıkla dilekçelerin yetkili olmayan idareye verilmesi de söz konusu olabilmektedir. İdarenin bütünlüğü ilkesi göz önüne alınarak, bu hâlde yapılacak işlem ile idarenin cevap verme yükümlülüğünün ne zaman başlayacağı ikinci fıkrada hükme bağlanmıştır.
Üçüncü fıkrada ise, idarenin bütünlüğü ilkesinin doğal bir sonucu olarak yetkisiz idareye başvurmanın hak kaybına yol açmayacağı hükme bağlanmak suretiyle, ilgililerin yanlış bilgi sahibi olmaları nedeniyle yapacakları hatalardan dolayı herhangi bir hak kaybına uğramalarının önüne geçilmesi amaçlanmıştır.


BAŞVURULARIN CEVAPLANDIRILMASI ZORUNLULUĞU
MADDE 11- (1) İdare, usulüne uygun yapılan başvurular üzerine, başvuru sahibine kayıt tarihini izleyen günden itibaren en geç otuz gün içinde, isteminin kabul veya reddedildiği konusunda ya da yapılan veya yapılması gereken araştırma ve incelemeler hakkında cevap vermekle yükümlüdür.
(2) Başvuranın isteminin kısmen veya tamamen reddedilmesi hâlinde, tesis edilen idarî işlemde ret gerekçesi açıklanıp, bu işleme karşı başvurulabilecek idarî makamlar, yargı yolu ve süreleri gösterilir.
(3) Gerekli araştırma ve incelemenin, başvurunun kaydedildiği tarihten itibaren altmış gün içinde tamamlanması ve bu süre içinde idarî işlem tesis edilmesi zorunludur.
(4) Belirtilen süreler içinde başvurunun cevaplandırılmaması, idarî makamın cevap verme yükümlülüğünü ortadan kaldırmaz.

MADDE GEREKÇESİ:
İdarenin ilgililerin usulüne uygun olarak yaptıkları başvurularını cevaplandırması Anayasanın 74 üncü maddesinin emredici hükmüdür. Kendi faaliyet alanıyla ilgili bir işlemin veya eylemin yapılması isteğiyle yapılan başvuru karşısında, idarenin suskun kalma hakkı bulunmamaktadır. İlgililerin başvurularının cevaplandırılması zorunluluğu, istisnası olmayan idarî bir yükümlülüktür.
Maddede, 01/11/1984 tarihli ve 3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanundaki süreler de dikkate alınarak, idarenin başvuruları cevaplandırabilmesi için otuz günlük süre öngörülmüştür. Bu süre içinde idare, talebin kabul veya reddedildiği konusunda cevap vermekle ya da yapılan veya yapılması gereken araştırma ve incelemeler hakkında bilgi vermekle yükümlü tutulmuştur.
Başvuruların idarece, 06/01/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanununda öngörülen süre içinde cevaplandırılmamasının “zımnî ret” olarak kabulü, sadece ilgililerin dava açma hakkını kullanmalarına imkân sağlayan bir yargılama usulü yöntemidir. Dolayısıyla ilgililerin dava açma hakkını kullanabilmeleri için idarî yargılama usulünde öngörülen başvuruların altmış gün içinde cevaplandırılmaması yoluyla reddedilmiş sayılması varsayımının, idare yönünden bir seçenek olarak kabul edilmesi düşünülemez. Zira belirtilen varsayımın kabulü, idarenin Anayasadan kaynaklanan başvuruları cevaplandırması zorunluluğunun ortadan kaldırılması; anılan zorunluluğun bir temenniye dönüşmesi sonucunu doğuracaktır.
Maddede, yukarıdaki açıklamalar doğrultusunda “zımnî ret” bir seçenek olarak kabul edilmeyerek sadece idarî yargılama usulü yöntemi olarak bırakılmış; idarenin her halde yapılan başvuruları cevaplandırması zorunluluğu benimsenmiştir.
İkinci fıkrada, başvurunun reddedilmesi hâlinde ret gerekçesinin açıklanacağı ve Anayasanın 40 ıncı maddesinin ikinci fıkrası hükmünün bir gereği olarak bu işleme karşı başvurulabilecek idarî makamlar, yargı yolu ve sürelerinin de gösterileceği öngörülmüştür.
Üçüncü fıkrada, başvuru konusu bir araştırmayı veya incelemeyi gerektiriyorsa, idareye azamî altmış günlük bir süre verilmiş ve bu süre içinde idarenin gerekli araştırma ve incelemeyi tamamlayarak işlem tesis etmesi zorunlu kılınmıştır.
Öte yandan, bu Kanunda genel idarî usul kurallarının düzenlenmiş olması nedeniyle “zımnî kabul”e de yer verilmemiştir. Zımnî kabulün, idarî faaliyet alanlarının özellikleri göz önünde tutulup, her idarî faaliyet alanı için ayrı ayrı değerlendirilmek suretiyle özel usul kuralı olarak düzenlenebileceği kabul edilmiştir.
Dördüncü fıkrada ise, idarenin başvurulara mutlaka cevap vermek zorunda olduğu yeniden çok açık bir şekilde hükme bağlanmıştır.
Başvuru hakkının kötüye kullanılmasının hukuk düzeni tarafından korunmayacağı hukukun bilinen genel bir ilkesi olduğundan bu hususa maddede ayrıca yer verilmemiştir.



ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
İdarî İşlem Yapma Yetkisi

KAMU YETKİSİNİN HUKUKÎ NİTELİĞİ
MADDE 12- (1) İdarî makamın konu, yer, kişi ve zaman bakımından işlem yapma yetkisi kanuna dayanır.
(2) Yetki kamu düzenine ilişkindir. İdarî makam;
a) Kanunî dayanağı olmayan bir idarî yetki kullanamaz.
b) Yetkili olup olmadığını resen inceler.
c) Yetkili olduğu konuda işlem yapmaktan kaçınamaz.
(3) İdarî makamlar arasında, belli bir idarî usulü başlatma veya belli bir idari işlemi yapma hususunda yetkili olup olmadıkları konusunda ortaya çıkan uyuşmazlıklar, varsa ortak hiyerarşik üstleri veya vesâyet makamı; yoksa Başbakanlık tarafından çözülür.
(4) Yetki; yetkili kişi veya kurul tarafından, hukuken atanıp fiilen göreve başlamalarından itibaren, yetkileri devam ettiği sürece kullanılır.
(5) Yetkili kişi veya kurul, ancak kendi görev alanına giren konularda işlem yapabilir; hiyerarşik konumu ne olursa olsun, bir başka yetkilinin görev alanına giren konuda işlem yapamaz.

MADDE GEREKÇESİ:
İdari işlemler konusu itibariyle diğer hukukî işlemlerden ayrılırlar. Diğer taraftan idarî işlemlerde güdülen amaç kamu yararının gerçekleştirilmesidir. Keza, idarî işlemlerin tesisinde kullanılan araç ve yöntemler de diğer hukukî işlemlerden farklıdır.
İdarî işlem yapma yetkisi idarî makamlar tarafından kullanılan bir üstünlük ve ayrıcalıktır. Bu anlamda idarî makamlar egemenlikten kaynaklanan devlet yetkisi kullanmaktadırlar. Anayasanın 6 ncı maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesi gereğince, bir devlet yetkisi kullanılmasında, kullanılan yetkinin dayanağının Anayasa olması gerekir. Aynı şekilde, Anayasanın 123 üncü maddesi uyarınca, idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. Bu anayasal düzenlemeler, idare adına yetki kullanacakların kanunla belirlenmesini zorunlu kılmaktadır. İdarî işlem, herhangi bir idarî makam tarafından değil; kanunla belirlenmiş makamlarca tesis edilmesi gereken işlemdir. Yetki kuralları, kişilere hukukî güvence sağlayan kurallardır. Bu anlamda, kamu hukukunda ve idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olma istisnadır ve bu istisna da yetkinin kanunda gösterilen hallerde kullanılmasını ifade eder. Yetki kuralları yorum yoluyla genişletilemez. İdarî makamlar yorum ve kıyas yoluyla yetkili olmadıkları alanlarda kendilerini yetkili kılamazlar.
İdarî işlemin yapılması sırasında kullanılan yetkiler kamu düzenine ilişkindir. Öğreti ve uygulamada kamu düzeninin, kural olarak genel ahlâk, genel sağlık, kamu güvenliği ve kamu dirlik ve düzenini anlattığı kabul edilmektedir. Yetki, kamu düzenine ilişkin olduğundan, söz konusu ilke idarî yargı mercilerince idarî davalarda ve özellikle iptal davalarında kesin bir şekilde uygulanmaktadır. Bu nedenle, idarî işlem tesisi sürecinde yetkisizlik durumu her aşamada dile getirilebilen bir hukuka aykırılıktır ve bu anlamda bir talepte bulunulmamış olsa bile, söz konusu hususun işlemi yapan ve hiyerarşik üstlerce her zaman dikkate alınması gerekir. Yetkinin kamu düzenine ilişkin olması dolayısıyla yetkisiz idarî makamlarca tesis edilen işlemlerin daha sonra yetkili olan makamlarca onaylanması bunları hukuka uygun hale getirmez.
Yetki kuralları ilk olarak her idarî makamın kendine özgü konularını belirler. Bu çerçevede idarî işlemi tesis eden idarî makam başka bir idarî makamın görevine giren alanda işlem tesis edemez. Aksi takdirde tesis edilen işlem yetkisiz idarî mercilerce yapılmış olur. Yetkisizlik, idarî olmayan organların (yasamanın, yargının ve siyasî anlamda yürütmenin) görev alanına giren hususlarda işlem tesis edilmesi hâlinde de söz konusudur. Aynı hiyerarşik yapılanma içerisinde astın üstlerinin görev alanına giren konularda işlem tesis etmesi söz konusu olamayacağı gibi, üstler de astlarının yerlerine geçerek işlem tesis edemezler. Ancak üstlerin, idarî işlem tesisine ilişkin emir, tavsiye, telkin ve yönlendirme yetkilerini kullanması, gözetim ve denetim görevinin bir gereğidir. Bu durum hiyerarşi yetkisinin içeriğinde mevcuttur.
İdarî makamın yetkisi, belirli coğrafî sınırlar içerisinde kullanılabilen bir yetkidir. Bu anlamda merkezî idarenin yetkileri ülke çapında uygulanırken, yerel yönetimlerin yetkileri belirli bir coğrafî alanla sınırlıdır. Bu anlamda merkezî idarenin taşra teşkilâtındaki birimlerinin yetkileri, ilgili oldukları coğrafî alanla sınırlıdır. Yer bakımından yetkisizlik, idarî anlamdaki kamusal yetkilerin coğrafik sınırlamaya aykırı bir tarzda kullanılmasıdır. Bu durum uygulamada nadir görülmekle beraber, idarî makamın yetkili bulunduğu coğrafî sınırın dışına taşan idarî işlemler yapması durumunda söz konusu olmaktadır.
İdarî makamların yetkili kılındıkları konulara ilişkin işlem tesis edebilmesi, bu anlamda yetkilerinin devam ettiği süreyle sınırlıdır. İdarî makamların yetkisi, göreve başladıkları ve görevinden ayrıldıkları süre içinde kullanılabilen bir yetkidir. Yetkinin, mevzuatın belirlediği sınırlar içerisinde kullanılmasında göz önünde bulundurulacak normlardan biri de, 17/03/1981 tarihli ve 2429 sayılı Ulusal Bayram ve Genel Tatiller Hakkında Kanun hükümleridir.
Kurul hâlinde kullanılacak yetkiler ancak toplantı yapılarak bu esnada kullanılabilen bir yetkidir. Ancak, idarî makamlar, görevleri sona ermesine rağmen yerlerine gelecek olanlar görevlerine başlayıncaya kadar görevleri başında kalmak ve işlem yapmak zorunda kalabilirler. Söz konusu durum geçici bir süre için olup, kamu hizmetlerinin sürekliliğini sağlamaya yöneliktir. Ancak bu tür durumlarda kullanılan yetkiler, günlük idarî etkinliklerin yerine getirilmesi amacıyla sınırlıdır. İdarî makamların, yetkilerini, göreve başlamadan veya görevi sona erdikten sonra kullanmaları durumunda zaman bakımından yetkisizlik söz konusudur. Kanunun öngördüğü veya bir iptal kararı sonrasında ya da hukuka aykırı idarî işlemlerin geri alınması dışında, geçmişe etkili karar alınması durumunda da zaman bakımından yetkisizlik söz konusudur.
İdari makamlarca kullanılacak kamusal yetkilere ilişkin bu genel açıklamalara uygun olarak maddeyle, idarî işlemin yetki unsuru açıklığa kavuşturulmuş ve yetkinin konu, yer, kişi ve zaman boyutunun olduğu vurgulanmıştır. Bu anlamda, hem idarî işlem yapma yetkisinin sınırlarının mevzuatta gösterilmesi zorunluluğu ortaya konulmuş; hem de bu şekilde yetkileri belirlenen kamu görevlilerinin, işlem yapmaktan kaçınamayacakları belirtilmek suretiyle idarî etkinliklerin yerine getirilmesi sırasında ortaya çıkabilecek aksaklıkların giderilmesi amaçlanmıştır.
Maddede, hukukî dayanağı olmayan bir idarî yetkinin kullanılamayacağı açıkça hükme bağlanmış olup, yetkinin kamu düzenine ilişkin olması nedeniyle, kamu idarelerinin yetkili olup olmadıklarını kendilerinin belirleyecekleri, bu konuda idarî makamlar arasında ortaya çıkan uyuşmazlıkların ise, varsa ortak hiyerarşik üstleri veya vesâyet makamları yoksa Başbakanlık tarafından çözümleneceği belirtilmiştir.
Başbakanlığın yetki uyuşmazlığının çözümü için konuyu Anayasanın 155 inci ve 06/01/1982 tarihli ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun 42 nci maddeleri uyarınca Danıştay Birinci Dairesine intikal ettirmesi de mümkündür.
Ayrıca maddede, yetkinin kanunla belirlenen makam ya da kurul tarafından hangi durumlarda kullanılabileceği gösterilmiş; hiyerarşik üst makamların alt birimler yerine işlem yapmaları da engellenmiş bulunmaktadır.


KAMU YETKİSİNİN KULLANILMASI
MADDE 13- (1) İdarî makamlar, kanunlardan kaynaklanan yetkilerini, kanunî sınırlar içerisinde kullanırlar. Kamu yetkisi, hukukî dayanağı olmayan amaçlarla ve kamu yararına aykırı olarak kullanılamaz.
(2) İdarî makamlar, tesis edecekleri işlemlerde, önceki uygulamaları ışığında, bireylerin kanunî haklarını koruyarak; hukukî istikrarı, öngörülebilirliği ve haklı beklentileri göz önünde bulundurur.
(3) Kamu görevlileri, tarafsızlık ve kanun önünde eşitlik ilkelerine uygun olarak; aynı durumda olan ilgililere aynı şekilde davranmak suretiyle her türlü ayırımcılıktan kaçınırlar.
(4) Kamu görevlileri; bireylerin özel hayatına, hak ve hürriyetlerine saygılı olmak; kişisel verilerin korunması ilkesine uygun davranmak zorundadırlar.


MADDE GEREKÇESİ:
Maddede, kamusal yetkilerin kullanılmasının sınırları düzenlenerek, yetkili idarî makamın ve kamu görevlilerinin kamusal yetkilerini hangi esaslara uygun olarak kullanabilecekleri hüküm altına alınmıştır.
Anayasanın 2 nci maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesi; 8 inci maddesindeki yürütme yetkisi ve görevinin kanunlara uygun olarak kullanılıp, yerine getirileceğine ilişkin kural, 123 üncü maddede düzenlenen idarenin kanunîliği ilkesi ve 128 inci maddede öngörülen memurlar ve diğer kamu görevlilerinin ve yetkilerinin kanunla düzenleneceği yolundaki hükümler, kamusal yetkilerin kanunî dayanaklarının bulunmasını zorunlu kılmaktadır. O halde, bu anayasal ilkelere uygun olarak kamusal yetkiler, ancak mevzuatla yetkilendirilmiş idarî makam, kişi ve kurullarca, mevzuatta belirtilen sınırlar içerisinde kullanılabilecektir.
Yine maddeye göre kamusal yetkiler, yetki aşımında bulunmama ilkesine de uygun olarak, öncelikle ve her halde kamu yararına ve varsa dayanağı olan hukuk kuralında öngörülen amaçlara uygun olarak kullanılacaktır.
İkinci fıkrada, kamusal yetkilerin kullanımında idarî makamın göz önünde bulunduracağı esaslar; kullanılan kamusal yetkinin, öngörülebilir ve hukuka uygun haklı beklentilere uygun olması; kamusal yetkiler kullanılırken bireyin kanunî haklarının ve hukukî istikrarın gözetilmesi olarak ifade edilmiştir.
Üçüncü fıkrada, kamu görevlilerinin kamusal yetkileri, tarafsızlık ve kanun önünde eşitlik ilkelerine uygun olarak; aynı durumda olan ilgililere aynı şekilde davranmak suretiyle her türlü ayırımcılıktan kaçınarak kullanacakları ifade edilmek suretiyle Avrupa İyi İdare Kanunlarında yer alan tarafsızlık ilkesi, ayırım yapmama yükümlülüğü, adil davranma yükümlülüğü gibi ilkelere maddede yer verilmiştir. Kamusal yetkilerin kullanılmasında Anayasanın 10 uncu maddesindeki, kanun önünde eşitlik ilkesinin gereği olarak kamu görevlilerinin her türlü ayırımcılıktan kaçınmaları, eşitlik ilkesini gözetmeleri ve özellikle kamu hizmetinin nesnel özelliklerine göre aynı şartları taşıyanlara aynı şekilde davranmaları gerektiği hükme bağlanmıştır.
Son fıkrada ise kamusal yetkileri kullanan makam, kişi ya da kurullar, bireyin özel hayatına ve şahıs varlığına saygılı davranmakla yükümlüdürler. Kamusal yetkileri kullanıyor olmak nedeniyle her hangi bir bireyin kişisel bilgilerine vakıf olan bir makam, kişi ya da kurulun, o şahsın özel hayatına ve mahremiyetine saygı göstermesi yükümlülüğü öngörülmüştür.

YAZIMIZIN UZUN OLMASINI NEDENİ İLE TAMAMINI BİRDEN YAYINLAMAK MÜMKÜN OLMADIĞI İÇİN, YAZIMIZIN DEVAMI OLAN İKİNCİ BÖLÜMÜ AYRICA YAYINLACAKTIR.

Önder ÖZLEM