Kamu tesis arsaları üzerinde imar planı uygulamaları ve karşılaşılan sorunlar Yusuf BAŞLAR*
ÖZET
Bu çalışmada yasal bir dayanağı olmayıp yönetmelikle düzenlenen ve
fakat uygulamada önemli bir yere sahip olan kamu tesis arsaları üzerindeki
imar planı uygulamaları ve bu kapsamda kamu ortaklık payı ele alınmıştır.
Bu bağlamda öncelikle imar planları ve imar planlarının uygulama yöntemleri
incelenmiş ve sonrasında umumi hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla imar
planlarının uygulandığı düzenleme ortaklık payı (DOP) ele alınmış ve nihayet
umumi hizmetlerin dışında kalan ve daha geniş kapsamlı olan genel
nitelikteki hizmetlerin karşılanması amacıyla gerçekleşen kamu tesis
arsalarına tahsis ve kamu ortaklık payı (KOP) uygulaması incelenmiştir.
GİRİŞ
Modern kent yaşantısı temelde planlı bir kentleşmeye dayanır. Hızlı nüfus
artışı ve kente göç oranının süratle artması ve yerleşim alanlarının sınırlı
olması planlı kentleşmeyi zorunluluk haline getirmiştir. İmar mevzuatı
bakımından planlı kentleşmede bir zorunluluk arz etmektedir. Nüfusu belirli
bir sayıya ulaşan her yerleşim biriminde imar planlarının yapılması
mecburidir1.
İmar planları çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da
sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde
halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla ve kentin kendine
özgü yaşayış biçimi, karekteri, nüfus, alan, hizmet ve yapı ilişkileri, yörenin
gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları göz
önüne alınarak hazırlanırlar2.
İmar planlarının uygulanması geniş halk kesimini doğrudan
etkilediğinden bu çalışmaların hukuki ve teknik alt yapısının çok sağlıklı
* Mihalıççık Cumhuriyet Savcısı
1 TAZEGÜL, İsmail, İmar Mevzuatının Uygulanması ve Kent Planlaması Bakımından Kazanılmış
Haklar Sorunu, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Yıl: 2010, Cilt: 1, Sayı: 3, s. 163
2 ERGEN, Cafer, İmar Planları, Ankara, 2006, s. 17
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
81
olmasını gerektirmektedir. Aksi takdirde yöresel huzursuzluklara,
yöneticilerle vatandaşların birbirleri ile davalı olmasına ve sosyal sıkıntılara
sebep olduğu herkesçe bilinen ve yaşanan bir gerçektir3.
Ülkemizde imar planı uygulamasında kamulaştırma, ifraz ve tevhid ve
arsa ve arazi düzenlemeleri yöntemleri kullanılmaktadır. Bunların içerisinde
18. madde uygulaması olarak da bilinen arsa ve arazi düzenlemeleri gerek
uygulamadaki yaygınlığı gerekse hizmet ihtiyaçlarını karşılmadaki verimliliği
açısından dikkat çekmektedir. Bu uygulama yöntemi genellikle umumi
hizmetlerin karşılanması amacıyla düzenleme sahasındaki arazilerde
düzenleme ortaklık payı alınmak suretiyle uygulanmaktadır.
Bununla beraber çalışmamızın esas konusu olan kamu oratklık payı
(KOP), 18. madde uygulamasının diğer bir görünümü olarak karşımıza
çıkmaktadır. Yasal bir dayanağı olmadan, yönetmelik ile düzenlenmiş ve fakat
uygulamada büyük kolaylıklar sağlayan ve kamu tesis arazilerinin tahsisinde
gündeme gelen kamu ortaklık payı (KOP) konusunu açıklamaya gayret
ettiğimiz çalışmamızda kamu ortaklık payının uygulamadaki görünümü ve
karşılaşılan sıkıntıların nelerden ibaret olduğu ele alınmış ve bu sıkıntıların
giderilmesi hususundaki düşüncelerimiz dile getirilmiştir.
I-İMAR PLANLARI
1-Genel Olarak
Planlama, geleceğe yönelik olarak istenilen hedeflere ulaşmayı, idari
fonksiyon anlamında planlama ise, içeriği ne olursa olsun, önceden
belirlenmiş hedef yada hedeflere, yine önceden belirlenmiş sürede ulaşmak
için izlenecek yön ve yöntemleri belirleme eylemini ifade eder4. Buna göre,
imar planlaması ise, bir kentin yerleşim şekli, alanı, toprak yapısı gibi fiziksel
ve coğrafi; nüfus, geçim kaynağı, ulaşım, barınma gibi toplumsal ve ekonomik
özelliklerinin kenti çevreleyen tüm şartlarla birlikte belirlenerek, bunların
gelecekteki yönelimlerine ilişkin tahminlerde bulunma ve kentsel hizmetleri
bu tahminlere göre gerçekleştirme eylemidir5.
Bu bağlamda imar planları, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da
sağlanabilecek olanlar ölçüsünde en iyi çözüm yollarına ulaşmak, insan,
toplum ve çevre ilişkilerinde kişi ve aile mutluluğu ile toplum yaşamını
etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer
seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunması,
kullanma dengesini ölçülü biçimde belirlemek, belde halkına iyi ve uygun bir
yaşam düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla yapılmalıdırlar6.
3 KOÇAK, Hüseyin-BEYAZ, Metin, İmar Uygulamaları, Ankara, 2007, s. III
4 TAZEGÜL, İsmail, Kent Ölçekli Planlama ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar, Adalet Dergisi,
Yıl: 2010, Sayı: 36, s. 122-123
5 KALABALIK, Halil, İmar Hukuku (Planlama, Arsa, Yapı, Koruma), Ankara, 2002, s. 33
6 Bkz. Anayasa Mahkemesi’nin 21.06.1990 gün ve 3020 sayılı Kararı
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
82
2-İmar Planlarının Türleri
A-Nazım İmar Planı
Nazım imar planı, varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak
halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak
çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini,
bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu,
çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım
sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama
imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir
raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır7.
Buna göre nazım imar planı, kanunda belirtilen belli hususlar (sanayi,
ticaret gibi başlıca bölge tipleri, gelecekteki nüfus ve yapı yoğunluğu, ulaşım
sistemleri, yerleşme alanlarının gelişme yönü gibi) dikkate alınarak
yapılmakta ve bizatihi plan olarak tek başına bir anlam ifade etmemekte ve
fakat ayrıntılı raporla bütünlük arz etmektedir8.
Nazım imar planı, genel ve soyut düzeyde hazırlanarak temel prensipleri
bir uyum içerisinde ortaya koyan ve ana gelişme kararlarını gösteren bir “ilk”
plandır9. Bu bağlamda kentin ana dokusunu gösteren bu plan, kesin bir sınır
ve şekil belirlememekte olup bir düşünce projesini ifade etmektedir. Bu tür
imar planları üzerinden ölçü alınamaz ve uygulama için kullanılamaz.
Bununla birlikte, bölge ve çevre düzenleme planlarının varlığı halinde bunlara
uygun olarak halihazır haritalar üzerine ve plan kadastro geçmiş bir alanı
kapsıyorsa kadastral durumu da işlenmiş olarak çizilirler10. Bunlar için
kesin bir ölçek yoktur, belde arazisinin genişliğine göre 1/2000, 1/5000,
1/10000 ya da 1/25000 ölçeklerinden biri seçilerek çizilebilirler11.
Bir planın nazım imar planı olması, o planda bulunması gereken
nitelikleri ifade eder. Dolayısıyla bir planın adının nazım imar planı olması, o
planın hukuksal olarak nazım imar planı niteliğinde olduğunu göstermez.
Bunun için aranan koşul, nazım imar planında aranan niteliklerin o planda
olup olmadığı hususudur12.
7 3194 sayılı İmar Kanunu m. 5/2; Benzer bir tanım Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik
m. 3/1’de de yapılmıştır. Bu hususla ilgili ayrıca bkz. TAŞÇI, Levent, Elazığ İli Kent Planlaması
ve İmar Uygulamaları Üzerine Bir Araştırma, Elazığ, 1996, s. 4
8 SANCAKTAR, Oğuz, Belediyenin İmar Planını Yapması- Değiştirmesi ve İptal Davası, Ankara,
1996, s. 19
9 ERGEN, Cafer, İmar Planları, s. 40
10 KALABALIK, İmar Hukuku, s. 61
11 TAZEGÜL, Kent Ölçekli Planlama, s. 126
12 KARABATAK, Rüstem-ÖZDAL, Mehmet, İmar Hukuku (İmar Terimleri Sözlüğü ile
İlişkilendirilmiş Yargı Kararları Işığında), Ankara, 2005, s. 34; SANCAKTAR, s. 20; Yazara göre;
uygulama imar planında yer alması gereken bir husus nazım imar planında yer almamalıdır.
Böyle bir durumun varlığı halinde uygulama imar planında yer alan düzenlemenin esas alınması
gerekir. s. 22
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
83
B-Uygulama İmar Planı
Uygulama imar planı, tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral
durumu işlenmiş _______olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli
bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama
için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve
diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır13.
Uygulama imar planının nazım imar planına dayanması ve ona uygun
olması gerekmektedir. Planlamaya ilişkin temel ilkelerin belirlendiği nazım
imar planı esas alınarak uygulama imar planı oluşturulabilir. Buna göre,
nazım imar planında öngörülen esaslara aykırı bir uygulama imar planı veya
plan değişikliği kanuna ve planlama esaslarına aykırıdır ve iptali gerekir14.
Uygulama imar planları genellikle 1/1000 ölçeklidir. Bununla birlikte
kentin bazı bölgeleri için 1/500 ölçeği de kullanılabilir. Bu bağlanda
uygulama imar planı ile nazım imar planı arasındaki en büyük fark, nazım
imar planının daha küçük ölçekli olmasıdır. Nazım imar planı ile uygulama
imar planının ortak özellikleri ise; her iki imar planı türünün de halihazır
haritalar üzerine işlenmeleri ve topraktan yararlanmayı düzenlemek amacıyla
yapılmalarıdır. Ayrıca nazım imar planlarında olduğu gibi uygulama imar
planlarında da bir rapor bulunmaktadır15.
C-Diğer İmar Planları
a-Revizyon İmar Planı
Revizyon imar planı, gerek nazım gerekse uygulama imar planlarının
ihtiyaca cevap vermediği ya da uygulamasının mümkün olmadığı veya sorun
yarattığı durumlar ile üst ölçek plan kararlarına uygunluğun sağlanması
amacıyla planın tamamının veya plan ana kararlarını etkileyecek bir kısmının
yenilenmesi sonucu elde edilen plandır16. Bu durumda bir yerleşim yerindeki
imar planı tümüyle değişmemekte, bunun yerine yürürlükteki mevcut planın
yenilenmesi söz konusu olmaktadır. Revizyon imar planı 1/50 000 ölçek ile
1/1000 ölçek arasında değişir17.
b-İlave İmar Planı
İlave imar planı, yürürlükte bulunan planın ihtiyaca cevap vermediği
durumlarda, mevcut plana bitişik ve mevcut planın genel arazi kullanım
kararları ile süreklilik, bütünlük ve uyum sağlayacak biçimde hazırlanan
13 3194 sayılı İmar Kanunu m. 5/3; Benzer bir tanım Plan Yapımına Ait Esaslara Dair
Yönetmelik m. 3/2’de de yapılmıştır. Bu hususla ilgili ayrıca bkz. TAŞÇI, s. 4
14 SANCAKTAR, s. 23; KARABATAK-ÖZDAL, s. 36
15 KALABALIK, İmar Hukuku, s. 63; Aksi görüş için bkz. SANCAKTAR, s. 23; Yazara göre;
uygulama imar planları için bir rapora gerek yoktur.
16 Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik m. 3/3
17 KALABALIK, İmar Hukuku, s. 64
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
84
plandır18. İlave imar planı yapılırken uygulama imar planına ilişkin tüm
koşullara uyulması gerekir19.
c-Mevzii İmar Planı
Mevzii imar planı, mevcut planların yerleşmiş nüfusa yetersiz kalması
veya yeni yerleşim alanlarının kullanıma açılması gereğinin ve sınırlarının
ilgili idarece belirlenmesi halinde, Plan Yapımına Ait Esaslara Dair
Yönetmeliğin plan yapım kurallarına uyulmak üzere yapımı mümkün olan,
yürürlükteki her tür ve ölçekteki plan sınırları dışında, planla bütünleşmeyen
konumdaki, sosyal ve teknik altyapı ihtiyaçlarını kendi bünyesinde sağlayan,
raporuyla bir bütün olan imar planıdır20.
II-İMAR PLANI UYGULAMA YÖNTEMLERİ
İmar planları bir beldede oturan insanların sağlıklarını korumak, kültürel
ihtiyaçlarını karşılamak, yaşama düzeni ve çalışma şartlarını iyileştirmek ve
de güvenliklerini sağlamak amacıyla düzenlenirler. Bu planların
düzenlenmesi kadar uygulanması da çok önemlidir. İmar planları, ancak
ekonomik ve sosyal anlamda bir uygulama ile hedefine ulaşmış olur. Bir
beldenin düzenli bir şekilde gelişmesi, imar planının yapılaşma ihtiyacının
öncesinde hazırlanması ve araziye uygulanmasına bağlıdır21.
İmar planı uygulamasından anlaşılması gereken, kentsel arazinin imar
planında belirtilen kullanma biçimine uygun hale getirilmesidir. İmar
planlarının uygulanması işlemleri ise 3194 sayılı İmar Kanun’u ve ilgili
mevzuat hükümleri doğrultusunda gerçekleştirilmektedir. Ülkemizde üç tür
imar planı uygulama yönteminden bahsedilebilir. Bunlar sırası ile;
kamulaştırma, ifraz ve tevhid (ayırma ve birleştirme) ile arsa ve arazi
düzenlemeleridir22.
1-Kamulaştırma
Kamulaştırma, kamu tüzel kişileri ve kurumlarınca, kamu yararı için
gerekli işlere tahsis edilmek üzere özel kişilere ait taşınmaz ve kaynakların
yetkili organlar tarafından verilen kararlar uyarınca ve bedeli peşin ödenerek
mülk edinilmesidir23. Buna göre, mülkiyet hakkına getirilen önemli bir
sınırlama olan kamulaştırma işleminde dikkati çeken üç önemli unsur,
kamulaştımaya konu taşınmazın özel mülkiyete konu olması, bu iş ve
eylemin kamu yararı için gerçekleştirilmesi ve kamulaştırma için idarenin
bedel ödemesidir24.
18 Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik m. 3/4; Bu hususla ilgili ayrıca bkz. TAŞÇI, 5
19 SANCAKTAR, s. 25
20 Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik m. 3/5
21 YILDIZ, Ferruh, İmar Bilgisi Planlama Uygulama Mevzuat, Ankara, 2006, s. 153
22 ERSOY, Melih, “İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi” Mekan Planlama ve Yargı
Denetimi, (Derleyenler: ERSOY, Melih-KESKİNOK, H. Çağatay), Ankara, 2000, s. 77
23 YILDIZ, s. 160
24 GÜLTEKİN, Turgay, Gayrimenkul Bilgi Bankası, İstanbul, 2008, s. 80
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
85
Bu bağlamda kamulaştırma yöntemi, imar planlarında özel mülkiyet
üzerindeki araziler üzerinde; resmi yapılara, tesislere, okul, yol, meydan,
park, otopark, yeşil alan, çocuk bahçesi, hal, mezbaha, pazar yeri, toplu
taşıma istasyonu, terminal gibi resmi ve umumi hizmetlere ayrılan
alanlardaki imar planının uygulanması işlemidir25.
Kamunun elinde bulunan arsa ve arazilerin, kentsel gelişimin
yönlendirilmesi açısından önemi büyük olmakla birlikte özel mülkiyetin
kamulaştırma yolu ile kamu mülkiyetine dönüştürülmesi sosyal ve ekonomik
açıdan ciddi sorunları da beraberinde getirmiştir26. Gerçekten de
kamulaştırma yöntemi, mülkiyet hakkının özüne dokunan bir yöntem olması
cihetiyle taşınmaz sahiplerinin “mülksüzleşmesine” neden olması yönüyle
sosyal açıdan, kamu açısından uzun, pahalı ve zor bir yöntem olması yönüyle
ise ekonomik açıdan eleştirilmektedir27.
2-İfraz ve Tevhid (Ayırma ve Birleştirme)
İmar planının uygulanması sürecinde taşınmaz sahiplerinin isteğine bağlı
olarak yapılan uygulamalar arasında üzerinde en fazla durulması ve
sonuçları açısından da yine en fazla sorgulanması gereken yöntem İmar
Kanunu’nun 15 ve 16. maddeleri uyarınca gerçekleştirilen ifraz ve tevhid
(ayırma ve birleştirme) işlemleridir28.
İfraz (ayırma), tapu siciline kayıtlı bir taşınmazın plan gereği parçalara
ayrılmasıdır. Buna göre, planlı bir alanda birden fazla imarlı parselin
oluşması için tek parça olan bir taşınmazın birden fazla parçaya ayrılması
ifraz yapılarak sağlanır29. Tevhid (birleºtirme) ise, birden fazla taºınmazın imar
mevzuatı ve imar planına uygun olarak yapı yapmaya elverişli imar parselleri
oluºturmak amacıyla birleştirilmesidir30. Birleştirilerek tek parsel haline
getirilecek taşınmazların aynı malik ya da maliklere ait olması zorunlu
değildir31.
İfraz ve tevhid yöntemi 19. yüzyılın ikinci yarısında beri tüm kanunlarda
yer alan32 ve özellikle belediyeler açısından oldukça ekonomik yönü bulunan
25 YILDIZ, s. 153
26 MEŞHUR, Mehmet Çağlar, Arazi ve Arsa Düzenlemesi Yaklaşımlarının Kentsel Mekan
Oluşumu Üzerindeki Etkileri; Konya Kenti Örneği, Konya, 2004, s. 21
27 KÖKTÜRK, Erdal, İmar Planı Uygulamalarında Karşılaşılan Sorunlar ve Kavramlaşma, 6.
Harita Kurultayı (3-7 Mart 1997), TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası Yayını, Ankara,
1997, s. 15
28 MEŞHUR, s. 17
29 GÜLTEKİN, s. 68
30 KALABALIK, Halil, İmar Hukukunda İfraz ve Tevhid Yöntemi ve Karşılaşılan Sorunlar II, Yerel
Sİyaset Dergisi, Yıl: 2008, Sayı: 30, s. 71
31 GÜLTEKİN, s. 67
32 TÜRK, Şevkiye Şence-ÜNAL, Yücel, Arazi ve Arsa Düzenlemesi Metoduna İlişkin Olumsuz
Önyargı, İTÜ Dergisi, Yıl: 2003, Cilt: 2, Sayı: 1, s. 111
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
86
bir uygulamadır33. Bununla birlikte ifraz ve tevhid yöntemi ile imar
uygulaması yapılması doğru bir yaklaşım değildir. Zira bu yöntemde imar
planı uygulaması, mal sahibinin isteği ile gerçekleşmiş olduğu için imar planı
bir bütün olarak uygulanmayıp parça parça uygulanmakta, dolayısıyla planın
uygulanması, hedefine tam olarak ulaşamamaktadır. Diğer taraftan, imar
planları objektif bir değerlendirmeyle hazırlanmış olsalar bile imarın getirmiş
olduğu avantajlar taşınmazlara eşit şekilde yansıtılmadığı için taşınmaz
sahipleri arasında eşitsiliklere ve haksızlıklara sebebiyet vermektedir34.
Bu nedenle acilen ortaya çıkan bazı ihtiyaçların belirli bir bölümünü
karşılamanın dışında uygulamada kesin ve etkili bir çözüm niteliği
bulunmayan35 ifraz ve tevhid yöntemine, parselasyon planı bulunan
alanlarda, sadece basit ifraz niteliðinde bulunan hallerde başvurulmalı,
bunun dışında ise imar planının uygulanmasında tek araç olarak aşağıda
daha kapsamlı şekilde inceleyeceğimiz arsa ve arazi düzenlemeleri
kullanılmalıdır36.
3-Arsa ve Arazi Düzenlemesi
A-Genel Olarak
3194 sayılı İmar Kanunu’na göre arsa ve arazi düzenlemesi belediye ve
mücavir alan sınırları içerisinde belediyelerce, bu sınırlarında dışında ise
valiliklerce imar planı içerisinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazilerin
malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakati aranmaksızın birbirleri ile,
yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle
birleştirilmesi, bunların yeniden imar planına uygun ada ve parsellere
ayrılması, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine
dağıtılması ve re’sen tescil işlemlerinin yapılmasıdır37. İmar planı yapılıp
kesinlik kazanan yerlerde plan uygulama araçlarından en önemlisi arsa ve
arazi düzenlemesi uygulamasıdır38.
Arsa ve arazi düzenlemesinin amacı, imar planına, plan raporuna, plan
notlarına, imar yasasına ve yönetmeliklere göre imar adasının biçimi ve
boyutu, yapı düzeni, yapı yaklaşma sınırı ve bahçe mesafeleri, yapı yüksekliği
ve derinliği, yerleşme yoğunluğu, taban alanı ve kat alanı katsayısı, arazinin
kullanma şekli, taşınmaz sınırları, var olan yapıların durumu göz önüne
alınarak sorunsuz, düzgün, üzerinde bağımsız yapı yapmaya elverişli imar
parselleri oluşturmaktır. Bu bağlamda arsa ve arazi düzenlemesi, kentlerin
gereksinimi olan yeteri kadar arsa ve araziyi konut yapımına hazır duruma
getirmeyi amaçlamaktadır. Arsa ve arazi düzenlemesi, imar planlarının
33 YOMRALIOĞLU, Tahsin, Arsa ve Arazi Düzenlemesi Çalışmalarında Bilgisayardan
Yararlanma, Trabzon, 1988, s. 4
34 YILDIZ, s. 155; ERSOY, s. 79
35 YOMRALIOĞLU, s. 5
36 KALABALIK, İfraz ve Tevhid Yöntemi, s. 79
37 ERGEN, Cafer, Arazi ve Arsa Düzenlemeleri, Ankara, 2006, s. 19
38 AKÇEŞME, Halil, İmar Planlarının Uygulanmasında ve Kentsel Rantın Kamuya Aktarılmasında
Kullanılan Araçlar-18. Madde Uygulaması, Ankara, 2006, s. 59
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
87
uygulanmasıyla planlı ve düzenli yerleşmenin oluşması ve yapılaşmaların
plan, fen, sağlık ve çevre koşullarına uygunluğunun sağlanması açısından
kamu yararını koruyan ve gözeten bir işlemdir. Arsa ve arazi
düzenlemeleriyle, toplumun sağlayacağı yarar, kişilerin uğrayacağı zarardan
fazladır ve bu işlem, kamu düzeninin korunması ve sağlanması amacıyla
yapılmaktadır39.
Arsa ve arazi düzenlemesi, taşınmazların, sahipleri ile diğer hak
sahiplerinin rızası aranmaksızın, birbirleriyle birleştirilmesi ve imar planına
uygun parsellere ayrılması sırasında yüzölçümlerinin yüzde kırkına kadar
kısmı üzerinde düzenleme dolayısıyla oluşan değer artışları karşılığında
düşülen “düzenleme ortaklık payı” ile mülkiyet hakkına bir sınırlama
getirmektedir. Ancak mülkiyet hakkına getirilen sınırlama, yasalarla ve
yasalarda öngörüldüğü biçimde gerçekleşmekte, imar planlarının uygulamaya
geçirilmesindeki kamusal yarar karşısında demokratik toplum düzeninin
gerekleriyle ve sosyal hukuk devleti ilkesiyle çelişmemekte ve böylece
ölçülülük kuralına uygun bir sosyal denge sağlanmaktadır40.
B-Arsa ve Arazi Düzenlemesinin Tarihsel Gelişimi
Arsa ve arazi düzenlemesi, 1864 yılında Turuk ve Ebniye Nizamnamesi,
1882 Ebniye Kanunu ve 1925 tarihli 642 sayılı Kanun ile yangın yerlerinin
yeniden düzenlenmesinde ve şekillenmesinde bir uygulama aracı olarak
kullanılmıştır. 1351 sayılı Kanuna 1930 tarihli 1663 sayılı Kanun ile eklenen
maddeler ile arsa ve arazi düzenlemesinin çerçevesi genişletilmiş ve ilk kez
yangın yerlerinin yeniden düzenlemesi dışında da kullanılmaya başlanmıştır.
2290 sayılı Kanun, arsa ve arazi düzenleme yetkisini Ankara Belediyesi
dışındaki belediyelere tanıması ile, diğer bütün belediyelerde de
kullanabilecek bir yöntem olmuştur. 6785 sayılı İmar Kanunu ile arsa ve
arazi düzenlemesi bir yöntem olarak önerilmiş ve kamu hizmetleri için ayrılan
yerler için arsa başına eksik dağıtma payı %25 olarak belirlenmiştir. Ancak
%25 eksiği ile dağıtma, karşılık ödenmeksizin yapılan dolaylı bir
kamulaştırma olduğu gerekçesi ile 22.11.1963 tarihinde Anayasa Mahkemesi
tarafından iptal edilmiştir41.
Anayasa Mahkemesi, 22.11.1963 tarihli kararında, arsa düzenlemesi
işlemini, 1961 Anayasası’nın 35. maddesindeki “mülkiyet hakkı” ile ilgili
kural yerine, 46. maddesindeki “kamulaştırma” kuralına göre değerlendirmiş
ve 6785 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesindeki, “… bu yerleri yüzde yirmi
beşe kadar noksanıyla sahiplerine dağıtmaya …” şeklindeki kuralı, “… Tarla,
yahut hamur kaidesi adı verilen bu usul sonucu istisnai, diğer bir tabirle,
dolayısıyla kamulaştırma durumu ortaya çıkmaktadır … gerçek karşılığı peşin
39 KÖKTÜRK, Erol-KÖKTÜRK, Erdal, Arsa Düzenlemelerinin Hukuksal Dayanağı, TBB Dergisi,
Yıl: 2007, Sayı: 70, s. 260
40 KÖKTÜRK-KÖKTÜRK, Arsa Düzenlemelerinin Hukuksal Dayanağı, s. 268
41 TÜRK-ÜNAL, s. 113
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
88
ödenmedikçe kamulaştırma yapılamaz …” gerekçesiyle iptal etmiştir42. Bu
iptal kararı ile 6785 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin yürürlükten
kaldırılması, belediyelerin imar planı uygulamalarında ve hizmetlerin
yürütülmesinde kamunun kullanımına geçmesi gereken yol, park, otopark
vb. gibi altyapı kullanım alanlarını kamulaştırma veya hibe yöntemi ile elde
edebileceği sonucunu doğurmuştur43.
Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararı üzerine 1972 yılında 1605 sayılı
Kanun ile 42. madde yeniden düzenlenerek yapılan kesinti “Düzenleme
Ortaklık Payı” olarak nitelendirilmiş ve %25 oranı korunmuştur. Arsa ve arazi
düzenlemesine ilişkin ilkeleri ve uygulanmasını açıklayan yönetmelik 23 Mart
1973 tarih ve 14485 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanmıştır. Kanun, düzenleme
ortaklık payı olarak belirlenen alanın, düzenlenen yerlerde gereksinme
duyulan yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil alan gibi kamusal
hizmetler ve bunlarla ilgili kuruluşlardan başka amaçlarla kullanılmasını
yasaklamıstır.1985 yılında kabul edilen 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18.
maddesi ile arsa ve arazi düzenlemesine iliskin kimi yeni hükümler eklenmiş
ve düzenleme ortaklık payı %35' e çıkarılmıştır44.
Anayasa Mahkemesi’nin 22.11.1963 tarihli iptal kararından yaklaşık 27
yıl sonra (26.01.1990 günü), bu kez Zonguldak İdare Mahkemesi, gerekçesi
aynı olan dört ayrı dava ile birlikte, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18.
maddesinin ikinci fıkrasında yer alan, “Belediyeler veya valiliklerce
düzenlemeye tabi tutulan arsa ve arazilerin dağıtımı sırasında, bunların
yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen
değer artışları karşılığında ‘düzenleme ortaklık payı’ olarak düşülebilir. Ancak,
bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi
tutulan arsa ve arazilerin düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde otuz
beşini geçemez” kuralını, “kamulaştırma bedeli ödenmeksizin özel mülkiyete el
atma niteliği taşıdığından, Anayasa’nın 46. maddesine aykırı bulunduğu,”
gerekçesiyle iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurmuş ve bu istem, bu
kez, Anayasanın 46. maddesindeki kamulaştırma kuralı yerine 35.
maddesindeki “mülkiyet hakkı” kuralına göre incelenerek, “anayasaya
aykırılığın olmadığına” karar verilmiştir45.
Son olarak 03.05.1985 tarihli 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18’inci
maddesinde yapılan değişiklikle düzenleme ortaklık payı alanlarına
düzenleme sahası içerisindeki Milli Eğitim Bakanlığı’na bağlı ilk ve orta
öğretim kurumları dahil edilmiş, önceden cami olarak yer alan ibare
42 KÖKTÜRK, Erol-KÖKTÜRK, Erdal, Eşdeğerlik İlkesine Dayalı Arsa Düzenlemesinde Taşınmaz
Değerlerinin Belirlenmesi, hkm Jeodezi, Jeoinformasyon ve Arazi Yönetimi Dergisi, Yıl: 2009,
Cilt: 2, Sayı: 101, s. 11
43 TÜRK, Celil-TÜRK, Şevkiye Şence, Hukuki ve Teknik Boyutları ile Arazi ve Arsa Düzenlemesi,
İstanbul, 2006, s. 121
44 AKÇEŞME, s. 64-65
45 KÖKTÜRK-KÖKTÜRK, Arsa Düzenlemesinde Taşınmaz Değeri, s. 11
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
89
ibadethane olarak değiştirilmiş ve düzenleme ortaklık payı oranı da % 35’ten
%40’a yükseltilmiştir46.
C-Arsa ve Arazi Düzenlemesinin Uygulama Şekilleri
Arsa ve arazi düzenlemesi genellikle umumi hizmetlerin karşılanması
amacıyla İmar Kanunu m. 18/2’de düzenlenen “düzenleme ortaklı payı”
(DOP) uygulaması ile gerçekleştirilirler. Bununla birlikte umumi hizmetlerin
dışında kalan kamu hizmetlerinin karşılanması için ise “İmar Kanunun 18
inci Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi İle İlgili Esaslar
Hakkında Yönetmelik” m. 12’de düzenlenen “kamu ortaklık payı” (KOP)
uygulanır.
a-Umumi Hizmetlere Yönelik Arsa ve Arazi Düzenlemeleri (DOP
< Uygulaması)
Düzenleme ortaklık payı, düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan
Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan,
park, yeşil saha, genel otopark gibi umumi hizmetlere ayrılan ve tescile tabi
olmayan alanlar ile ibadet yeri, karakol yerleri ve ilgili tesisler için
kullanılmak üzere, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları
karşılığında düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların, düzenlemeden
önceki yüzölçümlerinden % 40'a kadar düşülebilen miktar ve/veya zorunlu
hallerde malikin muvafakatı ile tesbit edilen karşılığı bedeldir47.
İmar Kanunu m. 18/3 uyarınca DOP umumi hizmetler ve bu hizmetlerle
ilgili tesislerin ihtiyaçlarını karşımak amacıyla kullanılabilir. Eğer DOP
alınarak gerçekleştirilen umumi hizmetler bu alanların ihtiyacı değilse DOP
alınması da olanaklı değildir. Başka bir ifadeyle DOP adı altında yapılan
kesintiler belediyeler lehine arsa üretmek amacıyla kullanılamaz48.
* Danıştay 6. Dairesinin 22.10.1991 tarih,
1990/5 Esas, 1991/2101 Karar sayılı kararı
“....yasada öngörülen düzenleme ortaklık payı mutlak bir değeri ifade
etmeyip, ancak düzenleme alanında umumi hizmetlere giden kısımlar
hesaplandıktan sonra alınabileceği cihetle böyle bir hesaplama yapılmaksızın
azami oran olan %35 pay alınıp, bunun da belediye adına imar parselleri
oluşturmakta kullanılmasında yasaya aykırılık açıktır...”
Bu bağlamda umumi hizmet kavramını açıklamak gerekmektedir. İmar
Kanunu m. 11/1, m.15/1 ve m. 18/3’de umumi hizmet kavramını
46 YILDIZ, s. 244; Düzenleme ortaklık payında %40’lık sabit bir oran yerine, değişik yoğunluk ve
yapılanma hakkı kararına paralel olarak düzenleme ortaklık payı oranının belirlenmesinin daha
uygun olacağı görüşü için bkz. SEVİNÇ, Semahat, 18. Madde Düzenleme Sınırları İmar Planı
Tasarımı Aşamasında Belirlenmelidir, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Belediyeler Dergisi, Yıl:
1991, Sayı: 11, s. 41
47 Bkz. İmar Kanunu m. 18/2-3 ve İmar Kanunun 18 inci Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve
Arsa Düzenlemesi İle İlgili Esaslar Hakkında Yönetmelik m. 4
48 ERSOY, İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi, s. 81-82; ERGEN, Arazi ve Arsa
Düzenlemeleri, s. 231
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
90
tanımlamaya yönelik ifadelere yer verilmiştir. Buna göre umumi hizmet,
onaylı uygulama planı bulunan yerlerde, arsa ve arazi düzenlemesine tabi
tutulan alanların ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve
ortaöğretim kurumları, yol, meydan, yeşil saha, park ve otopark gibi
umumun ihtiyaçlarını karşılayan hizmetlere denir49.
Bununla birlikte DOP ile oluşturulacak umumi hizmet alanları İmar
Kanunu m. 18/3’de sayılan alanlarla sınırlı değildir50. Gerçekten de İmar
Kanunu m. 18/3’de “gibi umumi hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili
tesislerden...” ifadesiyle bu yerlerin sınırlı olmadığı vurgulanmıştır51. Buna
göre Danıştay da kararlarıyla Kanun’da belirtilmemesine rağmen pazar yeri,
toplu taşım yolları ve semt spor alanının umumi hizmet kavramına girdiğini
ve DOP’tan karşılanması gerektiğini hükmetmiştir.
* Danıştay 6. Dairesinin 16.11.1995 tarih,
1995/1737 Esas, 1995/4591 Karar sayılı kararı;
“...3194 sayılı Yasanın 18 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında; ‘Düzenleme
ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan yol, meydan,
park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, cami ve karakol gibi umumi
hizmetlerden ve bu hizmetler ile ilgili tesislerden başka maksatlarla
kullanılamaz’ hükmüne yer vermiştir.
Temyizi istenen mahkeme kararında, pazaryerinin, düzenleme ortaklık
payından karşılanamayacağı belirtilmiş ise de yukarıda sözü edilen maddede
belirtilmiş olan umumi hizmetler kapsamına girdiği sonucuna varılmıştır...”
* Danıştay 6. Dairesinin 22.10.1992 tarih,
1991/1550 Esas, 1992/3867 Karar sayılı kararı;
“...Toplu taşım yollarının imar mevzuatına göre bir yol niteliğinde olduğu ve
düzenleme ortaklık payından karşılanması gerekeceği, bu nedenle, düzenleme
işleminde mevzuata aykırılık bulunmadığı....”
Düzenleme ortaklık payı (DOP) oranı en fazla %40’tır. Buna göre
düzenleme sahasında umumi hizmetlere ayrılan kısım için %40’ın altında bir
kesinti yeterli oluyorsa, uygulayıcı kurumların %40 oranında DOP kesme gibi
bir keyfiyetleri yoktur52.
Diğer taraftan düzenleme sahasında umumi hizmetlere ayrılan yerlerin
temini için gereken miktarın düzenlemeye giren yerlerin %40’ından fazla
49 KALABALIK, Halil, İmar Hukuku Dersleri, Ankara, 2009, s. 345
50 ERGEN, Arazi ve Arsa Düzenlemeleri, s. 231
51 KALABALIK, İmar Hukuku Dersleri, s. 345; Aksi görüş için bkz. ERSOY, İmar Planı
Uygulamalarında Düzenleme İşlemi, s. 82; Yazara göre, Kanun koyucunun umumi hizmet
kavramını İmar Kanunu m. 11, 15 ve 18’e göre tanımladığı, dolayısıyla 18. maddede geçen “gibi”
sözcüğünü “benzer” anlamında kullanmadığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle, umumi hizmeti
yorum yoluyla kanun metnine sokmak olanaklı değildir. Özetle, düzenleme ortaklık payları bu
maddelerde sıralananların dışındaki hizmetler için kullanılamaz.
52 KOÇAK-BEYAZ, s. 167; ÜNAL; Erol, İmar Planlama Uygulama, Ankara, 1989, s. 36-37
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
91
olması durumunda ise bu miktarın %40’a düşürülmesi gerekir. Bunun için
varsa düzenleme alanında belediyeye ait arsalar bu işe tahsis edilir. Bununda
yetmemesi halinde belediyeye devrinde sakınca bulunmayan hazine veya özel
idare mülkiyetindeki parsellerin meydan yol, park, yeşil saha, otopark, toplu
taşım istasyonu ve terminal gibi umumi hizmetlere rastlayan kısımların
belediyeye devirleri sağlanır ve aynı maksada tahsisleri yapılır. Bununda
yetmemesi halinde ise AADY m. 32’de belirtilen sıra gözetilerek kamulaştırma
yapılır53.
b-Umumi Hizmetler Dışındaki Hizmetlere Yönelik Arsa ve Arazi
< Düzenlemeleri (KOP Uygulaması)
aa-Kamu Tesis Arsalarına Tahsis Kavramı
3194 sayılı İmar Kanununda yer almamasına karşın, AADY m. 12
başlığında “kamu tesis arsalarına tahsis” kavramı yer almaktadır. Buna göre
kamu tesis arsalarına tahsis, düzenleme sahasında bulunan okul, hastane,
kreş, belediye hizmet veya diğer resmi tesis alanı gibi umumi tesislere ayrılan
alanlara ait parsellerin, düzenlemeye giren parsellerin alanları oranında pay
verilmek suretiyle hisselendirilmesi şeklinde tanımlanabilir54.
bb-Kamu Ortaklık Payı (KOP)
İmar planlarının uygulanmasında isteğe bağlı uygulamalar yeterli
olmamaktadır. Tevhid ve ifraz, yalnızca parsel bazında yapılaşma sorunlarını
çözerken, kamulaştırma ise büyük finansman gerektirmektedir. Oysa düzenli
kentler ve yapılaşma için imar planlarında hedeflenen fiziki ve sosyal
kararların hayata geçirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda 18. madde yerel
yönetimlerce veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan
Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan,
park, yeşil saha, genel otopark gibi umumi hizmetlere ayrılan ve tescile tabi
olmayan alanlar ile ibadet yeri, karakol yerleri ve ilgili tesislerin, hizmet
edeceği bölge göz önünde bulundurularak, o bölgede düzenlemeye giren tüm
parsellerin katkısı ile bu alanların kamu eline geçmesini sağlamaktadır55.
Bununla birlikte kentin tüm sakinlerinin ihtiyaçlarının karşılanması için
gerekli olan genel nitelikli kamu hizmet ve tesisleri üzerinde de imar
planlarının uygulanması gerekmektedir. İşte, düzenleme yapılan alanlarda
yol, meydan, park, yeşil alan, karakol gibi umumi hizmet alanlarının dışında
resmi kurum ve kuruluşlar için ayrılması gereken yerlere ilişkin düzenleme
sahasında bulunan parsellerden DOP haricinde alınan pay miktarına “kamu
ortaklık payı” (KOP) denilmektedir. Buna göre, AADY m. 12 hükmü
53 KARAVELİOĞLU, Celal, Açıklamalı-Uygulamalı-İçtihatlı İmar Kanunu, Cilt I, Ankara, 2007, s.
686-687
54 AADY m. 12
55 AKÇEŞME, s. 68
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
92
incelendiğinde burada sayılan “okul56, hastane, kreş, belediye hizmet veya
diğer resmi tesis alanı” gibi yerler 3194 sayılı İmar Kanunu ve AADY’nin
çeşitli maddelerinde ifadesini bulunan “umumi hizmet” lere ayrılan alanlardan
farklı olduğu görülmektedir. Bu bağlamda AADY’de örnek olarak sayılan ve
KOP ile oluşturulacak yerler, düzenleme alanlarının ihtiyaçlarını aşan genel
nitelikli resmi bina ve tesislere tahsis edilecek alanların temin edilmesine
yöneliktir57. Bu nedenle semt spor alanları düzenleme ortaklık payından
karşılanmasına karşın bölgesel spor alanları kamu ortaklık payından
karşılanmaktadır.
* Danıştay 6. Dairesinin 14.04.2004 tarih,
2002/6584 Esas, 2004/2274 Karar sayılı kararı;
“.....Bir alanın kamu tesis alanı olması halinde AADY m. 12’ye göre, umumi
hizmet alanı olması halinde ise AADY m. 4 uyarınca düzenleme ortaklık payı ile
oluşturulması gerekmektedir.....”
“.....Dava konusu olayda da planlarda gösterilen spor alanının semt spor
alanı olması halinde düzenleme ortaklık payından karşılanması, bölgesel bir
spor alanı ve tüm kente hizmet verecek bir kamu tesis alanı olması halinde ise
kamu ortaklı payı ile oluşturulması gerektiği sonucuna ulaşıldığından....”
Kamu ortaklı payı (KOP) ile düzenleme ortaklık payı (DOP) birbirinden
bağımsız ve anlamları farklı oranlardır58. AADY m. 12 hükmü ile, mülga 6785
sayılı Kanun ve ilgili yönetmelik uygulamalarında yaşanan sıkıntılara çözüm
bulunmak amaçlanmıştır. Gerçekten de önceki uygulamaya göre, bu sahalar
hangi kadastro parseline rastlamışsa ilgilisinin bağış yapması veya ilgili
kurum tarafından kamulaştırma yapılması gerekmekte idi. İlgilisinin bağış
yapmaması veya ilgili kurum tarafından kamulaştırma yapılamaması halinde
ise parsel maliki mağdur duruma düşmekte59, bu durum da sosyal adalet
ilkesine uymamakta idi60. Bu nedenle AADY m. 12 hükmünün yenilik getiren
bir hüküm olduğu kabul edilmektedir61.
Kamu tesis arsalarına tahsis uygulaması, bir kesinti değil, bir dağıtım
ölçütüdür. Bahse konu tesisler düzenleme sahasına giren tüm taşınmaz
sahiplerine hizmet vereceği kabul edildiğinden, bu uygulama ile imar parseli
olarak ayrılan ya da birleştirilen taşınmazların sahiplerine yalnızca bu
yerlerden pay vererek onların mağdur olmalarına neden olmak yerine, bu
56 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5006 sayılı Kanunla değişik 18/3 maddesine göre Milli Eğitim
Bakanlığı’na bağlı ilk ve ortaöğretim kurum yerleri DOP ile karşılanacağından artık kamu tesis
alanlarına katılım payından (KOP’dan) karşılanmayacaktır.
57 KALABALIK, İmar Hukuku Dersleri, s. 226, 350
58 GÜLTEKİN, s. 167
59 KOÇAK-BEYAZ, s. 207; ÜNAL, s. 37
60 ERSOY, İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi, s. 96
61 KOÇAK-BEYAZ, s. 207
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
93
yerlerin düzenlemeye giren tüm taşınmaz sahiplerini DOP sonrası payları
oranında hisselendirilmesi sağlanmaktadır62.
* Danıştay 6. Dairesinin 18.12.1996 tarih,
1996/532 Esas, 1996/5842 Karar sayılı kararı;
“Ankara 1.İdare Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, 1995/1138 sayılı
kararının usul ve yasaya aykırı olduğu öne sürülerek bozulması
istenilmektedir.
Dava, davacıya ait ... ili, ... ilçesi, ... parsel sayılı taşınmazında içinde
bulunduğu alanda yapılan parselasyon işleminin iptali istemiyle açılmış, İdare
Mahkemesince; Mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu
düzenlenen rapor ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte
değerlendirilmesinden; davacıya ait ... sayılı parselin bulunduğu alanın imar
planında ilkokul, park, otopark ve yol olarak ayrıldığı, bu plan gereğince
yapılan parselasyon işlemi sonucunda taşınmazdan % 35 oranında düzenleme
ortaklık payı alındıktan sonra geriye kalan alanın imar planındaki amaca
tahsis edildiği, böylece davacının taşınmazının tamamının kamu hizmet
alanına ayrıldığı, 3194 sayılı Yasanın 18. maddesi Uygulama Yönetmeliğinin
12. maddesi gereğince, kamu hizmet alanları o bölgeye hizmet edeceğinden, o
bölgede düzenlemeye giren tüm parsellerin alanları oranında hisselendirilmesi
suretiyle oluşturulması gerekirken yapılan uygulama sonucunda davacıya ait
taşınmazın tamamının kamu hizmet alanında bırakılmasında mevzuata uyarlık
bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, bu karar
davalı idareler tarafından temyiz edilmiştir. Dava konusu işlemin yukarıda
özetlenen gerekçeyle iptali yolundaki temyize konu Ankara 1.Mahkemesinin
21.9.1995 günlü, 1995/1138 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama
Usulü Kanununun 49. maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden
hiçbirisi bulunmadığından bozma istemi yerinde görülmeyerek anılan mahkeme
kararının ONANMASINA, karar verildi.”
Kamu ortaklık payının düzenleme ortaklık payından farkı kamu ortaklık
payının kamuya bedelsiz olarak değil, bir bedel karşılığında terk edilmesidir.
Buna göre KOP uygulaması sonucunda, düzenleme alanındaki tüm taşınmaz
sahipleri, hisseleri oranında, söz konusu kamu hizmet tesis alanında hisse
sahibi olmakta ve kamulaştırma yapıldığında kendilerine bedel
ödenmektedir63.
62 SARI, Nevzat İhsan, İmar Uygulamalarında Kamu Ortaklık Payı (KOP) Sorunu ve Öneriler,
(www.tasinmazmulkiyeti.org.tr) ; Bu uygulama ile belediye ve valilikler, anayasada ifadesini
bulan sosyal adalet ve eşitlik ilkeleri doğrultusunda uygulama yapmaya zorlamaktadır.
63 ERSOY, İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi, s. 96
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
94
cc-Kamu Ortaklık Payı (KOP) Uygulamasında Karşılaşılan Sorunlar
aaa-Kamu Ortaklık Payının (KOP) Kanunda Düzenlenmemesi Sorunu
3194 sayılı İmar Kanunu m. 18/2'de, düzenlemeye giren parsellerden %
40 oranında düzenleme ortaklık payı alınacağı, %40’ı geçen miktarın ise
kamulaştırma ile karşılanacağı belirtilerek, başkaca bir miktardan söz
edilmemiştir. Bununla birlikte AADY m. 12’de, kanunda belirtilmemesine
rağmen kamuya hizmet veren kurumlar için “kamu tesis arsaları hissesi”
ifadesine yer verilmiştir64. Bu durum ise kanun ile öngörülmeyen kamu
ortaklık payının Anayasa m. 124 karşısında düzenlenemeyeceği ve bu nedenle
kanuna aykırı olduğu eleştirilerine neden olmaktadır65.
bbb-Hesaplama ve Dağıtımdan Kaynaklanan Sorunlar
AADY m. 12’de Kamu Ortaklık Payı (KOP) oranı ve hesaplama şekli
belirlenmemiştir. Bununla birlikte, uygulamada, imar planı uygulamasına
esas düzenleme işlemlerinden önce DOP’a esas kamuya ayrılan alan
miktarının düzenlemeye giren kadastral parsel toplamına bölünmesi ile
Düzenleme Ortaklık Payı Oranı (DOPO) hesaplanarak taşınmaz sahiplerinin
bedelsiz olarak kamuya terk edecekleri arazi oranı belirlenmekte, daha sonra
ise DOP hesabına girmeyen kamuya ayrılan alanların yine düzenlemeye giren
kadastral parsel toplamına bölünmesi ile Kamu Ortaklık Payı Oranı (KOPO)
hesaplanmaktadır66.
Bununla birlikte öğretide67; uygulamada düzenlemeye giren parsellerden
ilk önce DOP kesilerek sonrasında ise kalan alan üzerinden kamu hizmet
tesisi arsaları için ayrılan parsellere tahsis yapılması ve DOP hesabının da,
uygulamaya giren taşınmazların yüzölçümlerinin tamamı üzerinden
yapılmasının, kamu ortaklık payının ileride kamulaştırılacak hisseler olması
ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18/5 maddesinin “herhangi bir parselden bir
miktar sahanın kamulaştırılmasının gerekmesi halinde düzenleme ortaklık
payının, kamulaştırmadan arta kalan saha üzerinden ayrılması” gerektiği
yönündeki hükmü karşısında hukuka aykırı olduğu savunulmakta, buna
göre, DOP hesabının da, DOP alınacak taşınmazların kamulaştırılan veya
ileride kamulaştırılacak olan alanları dışındaki yüzölçümleri toplamı
üzerinden yapılması gerektiği ileri sürülmektedir.
ccc-Tescil Sonrasında Karşılaşılan Sorunlar
Yukarıda da değinildiği üzere, kamu ortaklık payı ile oluşturulan kamu
tesis arsaları, hisseleri oranında düzenlemeye giren taşınmaz sahipleri adına
plandaki kullanım amacına uygun vasfıyla tescil edilirler. Bundan sonraki
aşamada ise ilgili kamu kurum ve kuruluşları bahse konu taşınmazları
64 AYYILDIZ, Selda, 3194 Sayılı İmar Kanunu’nun 18. Madde Uygulamaları ve Karşılaşılan
Sorunlar: Yenimahalle-Ankara Örneği, Zonguldak, 2010, s. 80
65 KÖKTÜRK, s. 11 vd.
66 ERSOY, İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi, s. 96
67 SARI, KOP Sorunu ve Öneriler, (www.tasinmazmulkiyeti.org.tr)
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
95
kamulaştırma yoluyla elde ederler68. AADY m. 12’de kamulaştırmadan söz
edilmemekte ise de69, KOP ile temin edilecek alanların ancak kamulaştırma
yolu ile elde edilebileceği kabul edilmektedir70.
Bununla birlikte uygulamada kamu kurum ve kuruluşlarının
kamulaştırma işlemlerini yapmamaları veya çok geç yapmaları nedeniyle bu
parsellerde hissesi bulunan vatandaşların mağduriyetlerine ve bir anlamda
da mülkiyet haklarının kısıtlanmasına sebebiyet verildiği görülmektedir.
Gerçekten de hukukumuzda, KOP uygulamasıyla elde edilen taşınmaz
hisselerinin ivedilikle kamulaştırılmasını ön gören ve bu yönde kamu kurum
ve kuruluşlarını zorlayan bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu durum ise,
idareler açısından keyfiliğe yol açmakta ve vatandaşların mülkiyet hakkı,
sosyal adalet ve eşitlik ilkelerine aykırı olarak sınırsız süre kısıtlanmasına
sebebiyet vermektedir71.
GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
Kamu tesisi arsaları üzerinde imar planı uygulamaları ve karşılaşılan
sorunlar başlıklı çalışmamızda öncelikle imar planı kavramı ve türlerinden
bahsettik, sonrasında ise imar planı uygulama yöntemlerini açıklamaya
çalıştık. Bu kapsamda ilk olarak kamulaştırma ile ifraz ve tevhide akabinde
ise arsa ve arazi düzenlemesi konusuna değindik.
İmar Kanunu’nun 18. maddesi uygulaması olarak bilinen arsa ve arazi
düzenlemeleri genellikle düzenleme ortaklık payı (DOP) ile yerine
getirilmektedir. Bununla birlikte düzenleme ortaklık payı (DOP) ile
karşılanamayan bazı genel nitelikteki kamu hizmetleri ise bizim de asıl
inceleme konumuz olan kamu ortaklık payı (KOP) ile yerine getirilmektedir.
Çalışmamız sırasında açıklandığı üzere 3194 sayılı İmar Kanunu’nda
bahsedilmeyerek AADY m. 12’de düzenlemeye konu olan ve fakat burada da
oranı ve hesaplama şekli belirlenmeyen kamu ortaklık payı bahse konu bu
eksikliklerine rağmen imar planı uygulamasında büyük kolaylık
sağlamaktadır. Gerçekten de kamu tesis arsalarının kamulaştırılması ile ilgili
olarak, bu tesislerden yararlanacak olan tüm taşınmaz sahiplerinin eşit
oranlarda kamulaştırılacak alanlarda pay sahibi yapılmaları, Anayasa’nın
temel ilkelerinden olan sosyal adaletin sağlanmasına olanak sağlamaktadır72.
Bununla birlikte kamu ortaklık payı öncelikle 3194 sayılı İmar
Kanununda yer alması gerekmektedir. Ayrıca kamu tesis arsaları
hisselerinin, kadastral parsellerden düzenleme ortaklık payı da alındıktan
sonra imar parsellerine ayrılan miktardan alınacağı hususu açıklığa
68 SARI, KOP Sorunu ve Öneriler, (www.tasinmazmulkiyeti.org.tr); GÜLTEKİN, s. 167; Kentleşme
Şurası, Kentsel Dönüşüm, Konut ve Arsa Politikaları Komisyon Raporu 3, Ankara, 2009, s. 17(
69 KALABALIK, İmar Planlarının Uygulanmasında Kamulaştırma-Kısıtlılık İlişkisi ve Karşılaşılan
Sorunlar, Sakarya Barosu Dergisi, Yıl: 2008, Sayı: 1, s. 52
70 ÇABRİ, Sezer, İmar Kanunu Uyarınca Kamulaştırma, İstanbul, 2005, s. 92
71 SARI, KOP Sorunu ve Öneriler, (www.tasinmazmulkiyeti.org.tr)
72 ERSOY, İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi, s. 96
İSTANBUL BAROSU DERGİSİ • Cilt: 85 • Sayı: 2 • Yıl: 2011
96
kavuşturulmalı, bu kamu tesis arsalarının hisse oranı ve hesap şekli de
yönetmelikte belirlenmelidir73.
Diğer taraftan, uygulamada kamu kurum ve kuruluşlarının kamulaştırma
işlemlerini yapmamaları veya çok geç yapmaları nedeniyle bu kamu tesis
arsalarında hissesi bulunan vatandaşların mağduriyetlerini ortadan
kaldırmak adına kamu kurum ve kuruluşlarının makul sürede kamulaştırma
yapmasına olanak tanıyacak düzenlemelerin hayata geçirilmesi sağlanmalı74,
ayrıca genel nitelikli kamu tesis arsalarının sadece kamulaştırma usulü ile
karşılanması yönündeki eksiklik75 giderilerek diğer taşınmaz edinme
usullerinin de uygulamaya konulması sağlanmalıdır.
KAYNAKÇA
AKÇEŞME, Halil, İmar Planlarının Uygulanmasında ve Kentsel Rantın Kamuya
Aktarılmasında Kullanılan Araçlar-18. Madde Uygulaması, Ankara, 2006
AYYILDIZ, Selda, 3194 Sayılı İmar Kanunu’nun 18. Madde Uygulamaları ve Karşılaşılan
Sorunlar: Yenimahalle-Ankara Örneği, Zonguldak, 2010
ÇABRİ, Sezer, İmar Kanunu Uyarınca Kamulaştırma, İstanbul, 2005
ERGEN, Cafer, Arazi ve Arsa Düzenlemeleri, Ankara, 2006
ERGEN, Cafer, İmar Planları, Ankara, 2006
ERSOY, Melih, “İmar Planı Uygulamalarında Düzenleme İşlemi” Mekan Planlama ve Yargı
Denetimi, (Derleyenler: ERSOY, Melih-KESKİNOK, H. Çağatay), Ankara, 2000, s. 72-98
GÜLTEKİN, Turgay, Gayrimenkul Bilgi Bankası, İstanbul, 2008
KALABALIK, Halil, İmar Hukuku (Planlama, Arsa, Yapı, Koruma), Ankara, 2002
KALABALIK, Halil, İmar Hukuku Dersleri, Ankara, 2009
KALABALIK, Halil, İmar Hukukunda İfraz ve Tevhit Yöntemi ve Karşılaşılan Sorunlar II,
Yerel Siyaset Dergisi, Yıl: 2008, Sayı: 30, s. 71-79
KALABALIK, Halil, İmar Planlarının Uygulanmasında Kamulaştırma-Kısıtlılık İlişkisi ve
Karşılaşılan Sorunlar, Sakarya Barosu Dergisi, Yıl: 2008, Sayı: 1, s. 35-89
KARABATAK, Rüstem-ÖZDAL, Mehmet, İmar Hukuku (İmar Terimleri Sözlüğü ile
İlişkilendirilmiş Yargı Kararları Işığında), Ankara, 2005
KARAVELİOĞLU, Celal, Açıklamalı-Uygulamalı-İçtihatlı İmar Kanunu, Cilt I, Ankara, 2007
KENTLEŞME ŞURASI, Kentsel Dönüşüm, Konut ve Arsa Politikaları Komisyon Raporu 3,
Ankara, 2009
KOÇAK, Hüseyin-BEYAZ, Metin, İmar Uygulamaları, Ankara, 2007
KÖKTÜRK, Erdal, İmar Planı Uygulamalarında Karşılaşılan Sorunlar ve Kavramlaşma, 6.
Harita Kurultayı (3-7 Mart 1997), TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası Yayını,
Ankara, 1997, s. 11-34
73 NİKES, Şebnem, 3194 Sayılı İmar Kanununun 18’inci Maddesi Uyarınca Yapılan Arsa ve Arazi
Düzenlemelerinde Karşılaşılan Sorunlar, G.Ü. Fen Bilimleri Dergisi, Yıl: 2003, Sayı: 16, s. 765-
766; AYYILDIZ, s. 81, AKÇEŞME, s. 85
74 SARI, KOP Sorunu ve Öneriler, (www.tasinmazmulkiyeti.org.tr)
75 KALABALIK, İmar Planlarının Uygulanmasında Kamulaştırma-Kısıtlılık İlişkisi, s. 53
İmar Planı Uygulamaları • Yusuf BAŞLAR
97
KÖKTÜRK, Erol-KÖKTÜRK, Erdal, Arsa Düzenlemelerinin Hukuksal Dayanağı, TBB
Dergisi, Yıl: 2007, Sayı: 70, s. 260-283
KÖKTÜRK, Erol-KÖKTÜRK, Erdal, Eşdeğerlik İlkesine Dayalı Arsa Düzenlemesinde
Taşınmaz Değerlerinin Belirlenmesi, hkm Jeodezi, Jeoinformasyon ve Arazi Yönetimi Dergisi, Yıl:
2009, Cilt: 2, Sayı: 101, s. 10-17
MEŞHUR, Mehmet Çağlar, Arazi ve Arsa Düzenlemesi Yaklaşımlarının Kentsel Mekan
Oluşumu Üzerindeki Etkileri; Konya Kenti Örneği, Konya, 2004
NİKES, Şebnem, 3194 Sayılı İmar Kanununun 18’inci Maddesi Uyarınca Yapılan Arsa ve
Arazi Düzenlemelerinde Karşılaşılan Sorunlar, G.Ü. Fen Bilimleri Dergisi, Yıl: 2003, Sayı: 16, s.
759-767
SANCAKTAR, Oğuz, Belediyenin İmar Planını Yapması- Değiştirmesi ve İptal Davası,
Ankara, 1996
SARI, Nevzat İhsan, İmar Uygulamalarında Kamu Ortaklık Payı (KOP) Sorunu ve Öneriler,
(www.tasinmazmulkiyeti.org.tr)
SEVİNÇ, Semahat, 18. Madde Düzenleme Sınırları İmar Planı Tasarımı Aşamasında
Belirlenmelidir, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Belediyeler Dergisi, Yıl: 1991, Sayı: 11, s. 38-41
TAZEGÜL, İsmail, İmar Mevzuatının Uygulanması ve Kent Planlaması Bakımından
Kazanılmış Haklar Sorunu, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Yıl: 2010, Cilt: 1, Sayı: 3, s. 163-
194
TAZEGÜL, İsmail, Kent Ölçekli Planlama ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar, Adalet
Dergisi, Yıl: 2010, Sayı: 36, s. 122-141
TAŞÇI, Levent, Elazığ İli Kent Planlaması ve İmar Uygulamaları Üzerine Bir Araştırma,
Elazığ, 1996
TÜRK, Celil-TÜRK, Şevkiye Şence, Hukuki ve Teknik Boyutları ile Arazi ve Arsa
Düzenlemesi, İstanbul, 2006
TÜRK, Şevkiye Şence-ÜNAL, Yücel, Arazi ve Arsa Düzenlemesi Metoduna İlişkin Olumsuz
Önyargı, İTÜ Dergisi, Yıl: 2003, Cilt: 2, Sayı: 1, s. 111-118
ÜNAL; Erol, İmar Planlama Uygulama, Ankara, 1989
YILDIZ, Ferruh, İmar Bilgisi Planlama Uygulama Mevzuat, Ankara, 2006
YOMRALIOĞLU, Tahsin, Arsa ve Arazi Düzenlemesi Çalışmalarında Bilgisayardan
Yararlanma, Trabzon, 1988
Makale
